Ali se zaradi preprečitve nevarnosti za življenje in zdravje ljudi (npr. zaradi izbruha nevarne kužne bolezni pri živalih) lahko izda odločba z javnim naznanilom, upoštevaje, da so lahko nekatere stranke (lastniki živali) neznani, drugi pa registrirani v javni evidenci? Ali se predhodno v teh primerih izda opozorilo po ZIN?

Kako naj inšpektor ukrepa do izdaje odločbe, da čimprej prepreči nevarnost, ker načeloma izvršljivost odločbe nastopi šele z vročitvijo, to je šele 15. dan od objave edikta, ukrepi pa bi bilo potrebni takoj?

Kadar gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, vsaj verjetno izkazana, organ lahko po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi (4. točka prvega odstavka 144. člena ZUP ). Nujni ukrepi so podani, če obstaja neposredna nevarnost za: življenje in zdravje ljudi, javni red in mir, javno varnost ali premoženje večje vrednosti (drugi odstavek 144. člena ZUP). Organ mora (v javnem interesu) v skladu z načelom materialne resnice najprej ugotoviti resnično dejansko stanje (npr. potrjena kužna bolezen živali) in vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Na podlagi verjetno izkazanih dejstev namreč lahko organ odloči le v primeru, da tako določa zakon (8. člen ZUP).

Postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, se glede na določbo prvega odstavka 127. člena ZUP začne, ko opravi pristojni organ v ta namen prvo procesno dejanje (npr. zaslišanja, ogledi), toda v razmerju do (znane ali vsaj določljive) stranke. Upravnega postopka namreč ni mogoče voditi brez stranke ali zoper neznane osebe kljub izraženemu javnemu interesu za ureditev stanja v skladu s predpisanim, saj velja, da je stranka nujni udeleženec v postopku (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2022, str. 86 in nasl.). V primeru uvedbe postopka je nujno, da je stranka enoznačno določena, torej z imenom in priimkom fizične osebe ali nazivom pravne osebe oziroma najmanj enoznačno določljiva (npr. "lastnik parcele X"), s čimer se lahko doseže legitimacija stranke na ravni posameznika v konkretni zadevi. To je procesna predpostavka za uvedbo in tek upravnega postopka (129. člen ZUP) (glej primer in primer ter primer).

Ko gre za nujne ukrepe v javnem interesu po 4. točki prvega odstavka 144. člena ZUP, lahko organ odloči tudi ustno in odredi, da se odločba takoj izvrši - izjemno nujen položaj je npr. tisti, ko npr. nastopi neposredna nevarnost za zdravje ljudi, tj. kadar lahko glede na reden potek dogodkov, izkušnje in človeško znanje ljudje vsak čas izgube svoje zdravje. Toda ustna odločba je možna le ob prisotnosti legitimirane zavezane stranke (ne npr. neznanih oz. odsotnih lastnikov). Organ, ki je ustno odločil, mora izdelati še pisni odpravek odločbe, in sicer (najpozneje) v osmih dneh od izdaje ustne odločitve (tretji odstavek 211. člena ZUP), kot datum izdaje odpravka se navede datum, ko je bila izdana ustna odločba (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 186). Po ZUP je izdaja pisnega odpravka obvezna, zato morebitna izvršitev ustne odločbe ne more biti razlog za neizdajo (glej primer), saj rok za pritožbo ali druga pravna sredstva začne teči od vročitve pisnega odpravka. Poleg tega ob skrajšanem ugotovitvenem postopku in ustni odločbi tretji odstavek 290. člena ZUP omogoča neposredno izvršbo že z vključitvijo izvršilne klavzule v odločbo o ukrepu. "Takoj" že izveden ukrep je tako možen oz. zakonit le ob izreku ustne odločbe, sicer pa je izvršljivost oz. učinek odločbe lahko najbolj zgodaj - in to ob izkazani podlagi in posebni točki izreka o nesuspenzivnosti pritožbe - vezan najbolj zgodaj na datum dejanske ali fiktivne vročitve.

Po naravi stvari v takem primeru ni primerno opozorilo po 33. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.), saj ogroženost na ravni nujnega ukrepanja terja takojšnjo izvedbo in tudi prisilo izvedbe odrejene obveznosti. Postopek je v danem položaju treba uvesti in tudi izvesti do odločitve in izvršitve čimprej, opozorilo po ZIN pa je namenjeno tako manjšim nepravilnostim (več v Kovač, P. et al., Inšpekcijski nadzor, 2024).

Izjemo od pravila, da je mogoče postopek začeti samo proti poimensko določenim osebam, določa 131. člen ZUP, po kateri organ začne upravni postopek z javnim naznanilom proti večjemu številu oseb, ki mu niso znane ali jih ni mogoče določiti, ki pa imajo lahko v postopku položaj strank, če gre pri vseh za bistveno enake obveznosti. Praviloma gre za primere, ko je treba neko obveznost zaradi javne koristi (na primer javnega zdravja, državne varnosti, ukrepanja v primeru javnih nesreč) naložiti večjemu krogu oseb, in je ob upoštevanju načela ekonomičnosti postopka ugotavljanje njihove identitete nemogoče oziroma čezmerno zamudno (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 2. knjiga, str. 40). Bistveno pri odločanju, ali se postopek uvede in tudi zaključi prek vročanja aktov (zlasti pozivov in določb) z javnim naznanilom ali ne je, ali organ lahko poimensko identificira osebe (zavezance) ali ne (npr. ob identifikaciji na podlagi registra živali je potrebno upoštevati tudi dejstvo, da morda vsi lastniki živali niso registrirani, ker niso poskrbeli za vpis njihovih živali v register). V primeru, ko ne more poimensko identificirati oseb organ najprej skladno z določilom 143. člen ZUP povabi v postopek osebe (npr. vse lastnike živali) z javnim naznanilom, v katerega praviloma navede, da je po uradni dolžnosti začel postopek zoper neznane osebe, določno opiše predmet odločanja (obveznost), ter pozove vse osebe, ki bi glede na okoliščine zadeve v postopku lahko imele položaj stranke, da se zaradi vodenja postopka v določenem roku zglasijo pri organu. S tem, ko je strankam dana možnost, da v postopku samostojno nastopajo, pomeni, da vsaka stranka ohrani svoje postopkovne pravice (prav tam, str. 43). Šteje se, da so z začetkom postopka stranke seznanjene po poteku 15 dni od objave na oglasni deski in na enotnem državnem portalu e-uprava. Za čimprejšnjo izvedbo postopka se takšno javno naznanilo objavi tudi v javnih občilih ali na kakšen drug običajen način, kot to določa 94. člen ZUP.

Po izvedbi postopka prek javnega naznanila se postopek konča z izdajo t. i. generalne odločbe (glej 217. člen ZUP). Generalna odločba je posamični pravni akt in se od splošnega pravnega akta razlikuje po tem, da se nanaša na konkretno določen primer in na osebe, ki sicer poimensko niso določene, so pa določljive. V generalni odločbi naslovniki niso poimenovani, mora pa odločba vsebovati take podatke, da je iz njih mogoče ugotoviti, na katere osebe se odločba nanaša (npr. prebivalci ali posestniki na določenem območju). Podatki, na podlagi katerih je mogoče opredeliti krog naslovnikov, morajo biti opredeljeni v izreku odločbe, saj je to edini del odločbe, ki postane dokončen, pravnomočen in izvršljiv (glej tudi sodbo UPRS I U 1349/2014 z dne 17. 3. 2015). Kadar organ lahko poimensko identificira osebe, na katere se odločba nanaša (če gre na primer za lastnike zemljišč, ki jih je mogoče identificirati z vpogledom v zemljiško knjigo), potem izdaja generalne odločbe ni ustrezna. V tem primeru prav tako ni ustrezno vodenje postopka prek javnega naznanila (glej prav tam, str. 461).

Vročitev generalne odločbe poteka z javnim naznanilom v skladu z 94. členom ZUP. Bistvo vročanja je, da se naslovniku z vročitvijo omogoči seznanitev z dokumentom na hiter in učinkovit način z najmanjšimi stroški za organ in za naslovnika. Dokler upravni akt ni vročen, stranki ne povzroči nobenega pravnega učinka; odločilno je pravno in dejansko stanje ob vročitvi odločbe stranki, ne pa dan inšpekcijskega pregleda, zaslišanja stranke ali izdelave odločbe (sodba VS SRS U 166/82-5). Vsaka stranka lahko zoper generalno odločbo samostojno vlaga pravna sredstva oziroma sproži postopke sodnega varstva. Dokler odločba ni vročena stranki, tudi ne more postati izvršljiva (224. člen ZUP), saj stranka za svojo obveznost (še) ne ve, zato rok za izpolnitev obveznosti niti še ne začne teči in se ne izteče, organ pa ne more izvesti nobenih izvršilnih dejanj (glej primer). Izvršljivost po ZUP nastopi hkrati z dokončnostjo odločbe (drugi odstavek 224. člena ZUP), v primeru, ko pa zakon določi, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe ((kot npr. 30. člen ZIN) pa postane odločba izvršljiva že s samo vročitvijo (torej še pred dokončnostjo, glej primer). Inšpekcijska (generalna) odločba, vročena z javnim naznanilom, postane izvršljiva že z vročitvijo (torej še pred dokončnostjo), in sicer z iztekom 15 dni, torej 16. dan po dokončnosti (glej primer) oz. s potekom paricijskega roka, ki ga uradna oseba določi v odločbi, v kateri naloži obveznost.

Uradna oseba realizacijo z odločbo naložene obveznosti po preteku roka za izpolnitev ugotavlja bodisi neposredno s kontrolnim (terenskim) ogledom bodisi posredno preko dokazil, ki jih posreduje stranka. Če se na kontrolnem pregledu ugotovi, da je stranka izpolnila obveznosti iz odločbe, to ugotovitev inšpektor navede v zapisnik, če pa je posredovala dokazila, pa inšpektor o tem sestavi uradni zaznamek in v obeh primerih nato zadevo zaključi. Če pa ugotovi, da so obveznosti iz odločbe neizvršene, ne izreka opozorila, saj se le-to lahko izreče samo v fazi, ko inšpekcijski postopek še teče, ne pa po že zaključenem inšpekcijskem postopku (glej primer in primer). Inšpektor je namreč, ko ugotovi, da so obveznosti iz odločbe neizvršene, najkasneje v roku 30 dni dolžan uvesti postopek (prisilne) izvršbe (glej 290. člen ZUP in primer). Tudi v postopku, ki se začne z javnim naznanilom in konča z izdajo generalne odločbe, kjer stranke sicer niso poimensko določene, se pa odločba nanaša na konkretno določen primer in na določljive posameznike, ima vsaka oseba, na katero se generalna odločba nanaša položaj stranke in nastopa samostojno v postopku. To pa pomeni tudi, da izvršitev take odločbe nedvomno terja (vsaj) seznanitev posamezne stranke, ki se je tovrstna odločba tiče, z načinom in rokom oprave izvršbe pred izdajo posameznega izvršilnega sklepa, glej sodbo UPRS I U 1349/2014 z dne 17. 3. 2015.

Do izdaje odločbe pa lahko inšpektor (z vidika preventivnega ukrepanja skladno z določili 33. člen ZIN) o predvidenih nujnih ukrepih zaradi preprečitve nevarnosti za življenje in zdravje (zaradi npr. potrjene kužne bolezni živali) in postopkih s tem v zvezi, v javnih občilih ali na drug običajen način obvesti javnost (z obvestilom).