Kako inšpektor uporabi kot ukrep opozorilo; mora za to imeti navedeno pravno podlago oziroma navajati člen predpisa, ki je bil kršen? Ali se ukrepi, naloženi z opozorilom v zapisniku, lahko spremenijo v odločbi, ki sledi ob neizpolnjenem opozorilu?

Ali sme inšpektor izdati ureditveno odločbo in pri tem naložiti ukrep neposredno po zakonu katerega izvrševanje nadzira, četudi v zakonu, ki ureja delovanje inšpektorata takšnega ukrepa izrecno ne predvideva? Sme inšpektor pri izrekanju opozoril opozarjati zgolj na tiste nepravilnosti, ki jih je možno tudi odpraviti s predvidenimi ukrepi ob morebitnem neupoštevanju opozorila?

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in nasl.), inšpekcijski nadzor opredeljuje kot nadzor, ki ga opravljajo inšpektorji oz. inšpektorice nad izvajanjem oz. spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (2. člen ZIN).

Inšpektor sme pri izvrševanju svojih pooblastil poseči v delovanje pravnih in/ali fizičnih oseb zgolj v obsegu, ki je nujen za izvedbo učinkovitega nadzora na eni strani ter za doseganje zakonitega stanja oziroma ravnanja nadzorovanega zavezanca na drugi strani. Pri izbiri in odrejanju ukrepov, podredno tudi pri odrejanju sankcij pa mora skrbeti, da svoja oblastna pooblastila in ukrepe izvaja na način, da bodo ti sorazmerni s težo neskladnosti ali kršitve (glej Pečarič, Osnove splošnega upravnega prava, 2018, str. 271-277).

V upravni zadevi, za katero je pristojen monokratičen oziroma individualno voden organ, izda odločbo v upravnem postopku njegov predstojnik, če ni s predpisi o organizaciji tega organa ali z drugimi predpisi določeno drugače. Inšpektor ima že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah (28. člen ZUP), kar določa tudi Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.). Inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora samostojno vodi postopek ter izdaja odločbe in sklepe v upravnem in prekrškovnem postopku (18. člen ZIN).

Meje dopustnega oblastnega delovanja organov do strank, so postavljene in urejene v okviru splošnih pravil in temeljnih načel upravnega postopka, med katerimi je eno bistvenih načel, načelo zakonitosti. Delo upravnih organov ne sme biti arbitrarno in tako samovoljno (glej Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 77-78). Uporaba napačnega materialnega zakona, drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, pomeni kršitev načela zakonitosti pri odločanju v upravni zadevi, ki neposredno vpliva na vsebino izdane odločbe. Takšno kršitev predstavlja tudi uporaba sicer ustreznega materialnega predpisa, ki pa mu je organ s svojo razlago dal napačen smisel. (glej ta primer Samostojnost organa prve stopnje pri ponovnem odločanju v isti zadevi zaradi odprave odločbe v pritožbenem postopku).

Temelj vsake inšpekcijske odločbe je eden ali več ukrepov za vzpostavitev zakonitega stanja in zavarovanja javnega interesa ter morebitne prisilitve zavezanca k izpolnitvi. Pri tem ni bistveno, ali posebne ukrepe določi področni zakon, saj inšpektor lahko ukrepa že na podlagi 32. in nasl. členov ZIN tako, da zavezanca zaveže, da ravnanje uskladi z obveznostmi v področnem zakonu (več Kovač (ur.), Inšpekcijski nadzor, 2016, str. 195 in nasl.). ZIN pa določa, da lahko inšpektor, še preden izda odločbo, stranki izreče opozorilo kot preventivni ukrep (33. člen ZIN). Opozorilo velja za najmilejši ukrep v okviru inšpekcijskega nadzora, ki se lahko izreče če to omogoča manjša stopnja ogroženosti javnega interesa ob hkratni predpostavki, da se zavezanec zaveda protipravnosti svojega ravnanja in nujnosti odprave nepravilnosti, zaradi česar bo ravnanje v postavljenem roku verjetno uskladil z normativno zahtevanim. V primeru, da inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt, katerega izvajanje nadzoruje, mora odrediti ukrepe v skladu s predpisi, katerega izvajanje nadzoruje, za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, v roku, ki ga sam določi (32. člen ZIN).

Inšpektor lahko odredi le tiste ukrepe, ki so določeni v zakonu oz. drugem predpisu, ki ga nadzira t.j. (a) v področnem materialnem zakonu, katerega zakonitost izvrševanja se nadzira ali (b) zakonu, ki sistemsko ureja delovanje inšpektorata. Med obema pravnima podlagama (torej področnim materialnim predpisom in predpisom glede delovanja inšpektorata) praviloma velja načelo lex specialis derogat legi generali. To pomeni, da kadar področni materialni zakon, katerega izvrševanje se nadzira, omogoča odreditev določenega ukrepa, ki v zakonu, ki ureja delovanje inšpekcije ni izrecno predviden, inšpektor ukrep izda samo na podlagi področnega materialnega zakona, ne glede na to, ali ali sistemski zakon, ki ureja delovanje inšpektorata tak ukrep vzporedno dopušča ali ne (več o tem tudi Kovač et al., Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar, str. 392; glej UPRS Sodba U 1118/2016-11 z dne 30. 5 2017; glej UPRS Sodba I U 636/2019-12 z dne 14. 5 2020). Kadar oba predpisa dopuščata istovrstne ukrepe, mora inšpektor ravnati skladno z načelom sorazmernosti in izbrati najmilejši ukrep, s katerim še doseže zakonito stanje in zasledovan namen (glej Kovač et al., Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar, str. 392-393).

V primerih, ko področni materialni zakon ne vsebuje jasnih ali določnih opredelitev glede vsebine ali obsega inšpekcijskega ukrepa, inšpektor za odpravo nepravilnosti izbere tiste vrste ukrep, ki izhaja iz namena področnega materialnega predpisa v katerem je urejeno dolžno ravnanje zavezanca (glej tudi Kovač et al., Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar, str. 265). Področni materialni predpis namreč lahko določa zgolj dolžno ravnanje zavezanca in pristojnost inšpektorata za izvajanje inšpekcijskega nadzora, ni pa nujno, da določa tudi konkretne inšpekcijske ukrepe za odpravo morebitnih nepravilnosti. V teh primerih inšpektor lahko odredi tiste ukrepe, ki so na voljo v splošnejših predpisih tj. zakonu, ki sistemsko ureja delovanje inšpektorata oz. ukrepe, ki jih predpisuje že ZIN (glej 32. do 36. člen ZIN).

Če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora sicer odkrije nepravilnosti, a pri tem oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, najprej le ustno opozori na nepravilnosti ter na njihove posledice in določi rok za njihovo odpravo. Svoje ugotovitve, izrečeno opozorilo ter rok za odpravo pomanjkljivosti navede v zapisniku.

V zapisniku mora biti načelno opredeljena pravna podlaga za izrečeno opozorilo, prav tako pa morajo biti predpisi, ki so bili kršeni in na kakšen način so bili kršeni, navedeni jasno in konkretno. Opozorilo na zapisnik je namreč neke vrste "predodločba", zato naj ima smiselno enake sestavine kot odločba po 210. členu ZUP in nadaljnjih.

To pomeni zlasti:

(1) "izrek", tj. odreditev ukrepov z roki izpolnitve in

(2) "obrazložitev", ki pa po 214. členu ZUP temelji na pravnih podlagah in individualno opredeljenem dejanskem stanju ter dokaznem sklepu, kar je nenazdanje tudi sestavina, ki izhaja iz določb 76. člena ZUP o zapisnikih.

Prav tako naj opozorilo vsebuje (3) izkaz izpolnitve odrejenega, npr. stranki se naloži, naj pošlje inšpektorju fotografije, ki prikazujejo izpolnitev obveznosti. Le zaradi manjka sklica na pravne podlage opozorilo sicer ne bi bilo nezakonito, vendar je obrazložitev v tem pogledu smiselno dodati tako zaradi izkaza zakonitosti odrejenega, seznanitve stranke (glej načeli zakonitosti in varstva pravic strank po 6. členu ZUP in 7. členu ZUP) kot enostavno le naknadno povzetega opisa zadeve iz opozorila v morebiti potrebno odločbo.

Pri tem gre opozoriti, da je vsebina opozorila lahko zgolj odprava tistih nepravilnosti za katere področni zakon predvideva tudi izrecen ukrep, če opozorilo nadzorovani zavezanec ne upošteva. Z drugimi besedami to pomeni, da se lahko opozarja zgolj na tista ravnanja, ki kumulativno: (i) predstavljajo ravnanje zavezanca, ki pomenijo kršitev zakona ali drugega predpisa ter je (ii) za opredeljeno nepravilnost v področnih predpisih na voljo tudi ureditveni ukrep, če nadzorovani zavezanec opozorila v roku ne bi upošteval.

V primeru, da je inšpektor odredil odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti ter zavezancu določil rok za njihovo odpravo, mora zavezanec o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja (29. člen ZIN). Opozorilo zavezuje zavezanca, da izpolni naloženo obveznost, ker sicer sledijo strožji ukrepi (glej VSRS Sklep I Up 267/2023 z dne 21. 2. 2024). Opozorilo pa ne posega v pravni položaj zavezanca niti v procesnem, niti v materialnem smislu, zato kot tako ne vpliva na zakonitost ukrepov, ki sledijo, v primeru neizpolnitve odprave neskladnosti v odrejenem roku. Z izrekom opozorila inšpekcijski postopek ni končan, saj je inšpektor dolžan preveriti ali je zavezanec nepravilnosti odpravil torej ali je izrečeno opozorilo doseglo svoj namen (glej Kovač et al., Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar, str. 398-399).

Če zavezanec sledi opozorilu, se postopek ustavi po 28. členu ZIN (lahko le na zapisnik o kontrolnem pregledu) oziroma 135. členu ZUP (s posebnim sklepom), sicer se zaključi z odločbo, ki nalaga ukrepe za odpravo pomanjkljivosti oziroma uskladitev strankinega ravnanja s predpisanim. Zaključek inšpekcijskega postopka je vezan na izdajo akta oziroma na izdajo meritorne odločbe ali sklepa o ustavitvi. S sklepom o ustavitvi se postopek ustavi zaradi formalnih ali materialnih razlogov. Kot formalni razlogi se lahko štejejo smrt ali prenehanje zavezanca, ugotovljena stvarna nepristojnost, ugotovljena absolutna nepristojnost idr. Materialni razlogi za ustavitev postopka pa se nanašajo na ugotovitev inšpektorja, da je zavezančevo ravnanje skladno s predpisi, zato nadaljevanje postopka zaradi varstva javnega interesa ni utemeljeno. Ne glede na razlog se postopek ustavi s samostojnim sklepom ali sklepom v zapisniku. Ustavitev postopka pa v vseh primerih zahteva jasen in določen zapis izreka odločitve o ustavitvi in obrazložitev razlogov, ki so vodili v ustavitev. Ustavitev postopka sicer ne izključuje uvedbe prekrškovnega postopka, če so nepravilnosti opredeljene kot prekršek (prav tam, str. 193). Ugotovljena protipravnost zavezančevega ravnanja tudi oziroma posebej po izreku opozorila, ki ni bilo spoštovano, zahteva vzpostavitev zakonitega stanja. V ta namen inšpektor izda odločbo, s katero bodisi prepove protipravna ravnanja (prepovedna odločba) bodisi odredi izvršitev ukrepov za vzpostavitev zakonitega stanja (ureditvena odločba, v davčnem nadzoru tudi odmerna odločba).

Če je bilo opozorilo izrečeno, je morebiten izrek nadaljnjih ukrepov odvisen od obsega oziroma vsebine tega opozorila in ugotovitve, ali in v kakšnem obsegu ga je zavezanec upošteval, kar mora izhajati tudi iz obrazložitve odločbe, s katero je tak ukrep izrečen (glej sklep UPRS I U 480/2016-8 z dne 15. 6. 2017). Odločba tako sledi predhodnemu opozorilu. Dodatni ukrepi se lahko dodajajo v odločbi v tekočem postopku le v primeru, če bi se med postopkom, torej po izreku opozorila in še pred izdajo odločbe, dejansko stanje spremenilo (poslabšalo), tako da položaj terja nove oziroma dodatne ukrepe.