Ali gre pri odločanju organa v sodelovanju s strokovnimi komisijami glede na določbe področnih zakonov (npr. Zakona o osebni asistenci in sorodnih zakonov na socialnem področju za odločanje CSD s pridobivanjem mnenj inštitutov za rehabilitacijo ali za socialno varstvo) za zbirno odločanje in mora mnenjedajalec tudi sam spoštovati tudi pravila ZUP v razmerju do stranke ali so te komisije "le" izvedenec?

ZUP v 189. členu določa, da organ postavi izvedenca, kadar za ugotovitev pomembnih dejstev potrebuje posebno strokovno znanje, s katerim sam ne razpolaga. Izvedenec je lahko na podlagi 190. člena ZUP posameznik ali organizacija, njegova naloga pa je izdelati izvid in mnenje, ki morata biti nepristranska, strokovna in obrazložena. V upravnem postopku je mnenje izvedenca dokazno sredstvo, izvedenec ni organ odločanja. Organ ga postavi, vodi njegovo delo, preveri popolnost in prepričljivost mnenja ter ga prosto presodi v skladu z načelom materialne resnice iz 8. člena ZUP (glej tudi primer 1). 

Za t. i. zbirno odločanje na podlagi 209. člena ZUP gre v primeru, ko je z zakonom ali drugim na zakonu temelječim predpisom določeno, da v kakšni upravni zadevi odloča skupaj dvoje ali več organov ali da odloča v upravni zadevi en organ s soglasjem oz. na podlagi mnenja drugega organa (glej primer 2). Pri tem dejanja sodelujočih organov nimajo narave samostojnih posamičnih upravnih aktov, temveč so akcesorni del skupne (zbirne) odločbe (glej npr. sodbo VSRS I Up 1471/2003 z dne 7. 9. 2006, sklep VSRS I Up 1210/2006 z dne 16. 7. 2008, primer 3).

Da gre za zbirno odločanje, določajo praviloma področni zakoni, ki opredelijo stvarno pristojnost glede na posebnosti urejevanega področja. Ti zakoni tudi nadrejeno ZUP lahko navedena razmerja določajo drugače. Na socialnem področju denimo Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2, Ur. l. RS, št. 96/12 in nasl.) določa, da je v postopku uveljavljanja invalidnine mnenje invalidske komisije zavezujoče, torej je mnenje treba pridobiti in ga uradna oseba, ki v postopku odloča, mora upoštevati in je nanj vezana (glej primer 4). Če je komisija organ soodločanja oz. nasploh ob zbirnem odločanju pa je vsak od organov v delu postopka, ki ga vodi, procesno zavezan določbam ZUP (glej tudi primer 5), kar ne velja za izvedenca, saj postopek v razmerju do stranke vodi le organ odločanja.

Zakon o osebni asistenci (ZOA, Ur. l. RS, št. 10/17 in novele) v tretjem odstavku 20. člena določa, da CSD najprej sam preveri izpolnjevanje pogojev za priznanje pravice do osebne asistence, nato pa, če so pogoji izpolnjeni, na podlagi četrtega odstavka istega člena pridobi mnenje dvočlanske strokovne komisije Inštituta RS za socialno varstvo o obsegu ur in vrsti storitev osebne asistence. Na podlagi pridobljenega mnenja CSD na podlagi petega odstavka istega člena izda odločbo o pravici ter določi vrsto in obseg storitev. V pritožbenem postopku lahko ministrstvo pridobi novo mnenje komisije in odloči različno, o večjem, manjšem ali drugačnem obsegu storitev oziroma o neupravičenosti do storitve (deveti in deseti odstavek 20. člena ZOA). Nadalje 21. člen ZOA določa elemente mnenja ter sestavo komisije pri Inštitutu RS za socialno varstvo, katere člani so strokovnjaki z določenimi strokovnimi in praktičnimi znanji.

Določbe ZOA tako določajo obveznost pridobitve mnenja strokovne komisije pred odločanjem CSD, ni pa iz določb navedenega zakona tudi jasno, ali CSD pri odločanju na to mnenje tudi vezan.

Iz sodne prakse, npr. glej sodbe UPRS II U 338/2021-15 z dne 27. 3. 2024, II U 44/2024-8 z dne 25. 3. 2025, II U 243/2023-13 z dne 15. 4. 2025, izhaja, da je komisija le izvedenski organ, ki poda mnenje, ni pa tista, ki v zadevi tudi odloča. Ocena komisije je zgolj eden izmed dokazov v postopku, na katere CSD ni vezan, zato je CSD dolžan v primeru, ko upravna odločba temelji na strokovnem mnenju izvedenskega organa, v obrazložitvi odločbe povzeti vsebino ugotovitev izvedenskega mnenja ter se do mnenja tudi opredeliti in pojasniti, kako so ugotovitve iz izvedenskega mnenja vplivale na odločitev v konkretni zadevi oz. lahko odloči drugače, kot izhaja iz mnenja, a mora to utemeljiti s kontradokazi.

Toda pri tem gre vsaj v določenih primerih za presojo, za katero CSD nima ustreznih strokovnjakov niti orodij, zato se postavi vprašanje, kako bi sploh lahko CSD odločil nasprotno glede na komisijsko mnenje. Zato je dilema, kako lahko CSD kot organ de facto ne sledi mnenju strokovne komisije ter katera dokazna sredstva ima za to na voljo. Sploh glede na občutljivost uveljavljanja pravic na socialnem področju bi bilo zato ustrezno, da bi zakonodajalec ta razmerja v ZOA natančneje uredil. Če je zaradi manka orodij in specifičnih znanj uradnih oseb CSD za presojo relevantnih dejstev obvezno pridobiti mnenje strokovne komisije, potem naj zakon tudi določi vezanost CSD na pridobljena mnenja, kot to recimo velja po ZPIZ-2. Če pa naj bo mnenje strokovne komisije zgolj eden od možnih dokazov v postopku, naj že področni zakon poleg komisijskih mnenje opredeli tudi druga možna dokazila za dokazovanje upravičenosti pravic po tem zakonu.