Upravni organ vodi postopke in izdaja odločbe na podlagi zahtev strank s predhodnim mnenjem drugega organa (npr. kot določa za izdajo gradbenega dovoljenja Gradbeni zakon, ko občinska uprava pripravi mnenje, ki ga mora upravna enota upoštevati pri izdaji dovoljenja).

Kako naj ravna pristojni organ, če je rok za podajo mnenja potekel, vložena pa je bila zahteva za izdajo dovoljenja z dokazilom o pretečenem roku? Kdo mora pridobiti manjkajoče mnenje, stranka ali upravni organ, ki vodi postopek?

Ali lahko mnenjedajalec izda negativno mnenje brez poziva za dopolnitev vlagatelja? Kakšen je nadaljnji postopek, če/ko je naknadno izdano negativno mnenje, vključno z bremenitvijo stroškov?

Kadar področni zakon določa sodelovanje dveh ali več organov pri določanju, gre za zbirno (tudi sestavljeno ali kompleksno) odločbo, pri čemer je treba ločiti več možnih variant, kdo in v kateri fazi postopka je dolžan pridobiti tako mnenje, od tega pa je odvisno, ali gre že za sestavino zahteve ali t. i. akcesorni akt zbirne odločbe (več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 2. knjiga, str. 401).

208. člen ZUP določa, da če je s predpisom določeno, da o zadevi odloča več organov, mora vsak od njih odločati o tej zadevi. Ti organi pa se morajo med seboj dogovoriti, kateri od njih bo izdal odločbo. Ta odločba mora vsebovati akcesorne akte drugih organov, s katerimi so ti sprejeli izdano zbirno odločbo. Kot izhaja iz petega odstavka 209. člena ZUP, mora organ podati oz. odkloniti soglasje ali mnenje v 15 dnevih od dneva, ko je bilo to od njega zahtevano. Če organ ne da soglasja v predpisanem 15 dnevnem roku, se šteje, da je dal soglasje. Torej v teh primerih gre za pravilo pozitivne fikcije. Glej tudi ta primer.

Za izdajo zbirne odločbe gre, kadar predpisi določajo, da je potrebno sodelovanje drugih organov. V vseh primerih takega akcesornega odločanja mora biti v skladu z 209. členom ZUP obveznost pridobitve oz. izdaje navedenih akcesornih aktov pred odločitvijo pristojnega organa predpisana z zakonom. Soglasje ali mnenje ni samostojen dokončen posamični akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v primeru upravnega spora. Takšen akt, ki je v razmerju do odločbe (le) akcesorni akt, je možno izpodbijati le s pravnimi sredstvi zober zbirno odločbo (sklep VSRS I Up 1210/2006 z dne 16. 7. 2008).

Po drugi točki prvega odstavka 46. člena Gradbenega zakona (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl.) investitor vloži zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ki se ji priloži mnenje pristojnih mnenjedajalcev, razen če je nameravana gradnja na območju prostorskega izvedbenega akta, h kateremu so mnenjedajalci podali ustrezno mnenje in se v njem izrekli, da pridobivanje mnenj v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni potrebno ali pa je bilo podano dokazilo o tem, da mnenje ni bilo izdano v roku iz petega odstavka 43. člena GZ-1 (več v Kovač in Sodja (ur.), Komentar GZ-1, 2023). Ta določa, da mora mnenjedajalec mnenje podati v 15 dneh od takrat, ko je prejel popolno zahtevo, razen če je v posebnem zakonu predpisan daljši rok. Če zahteva za izdajo mnenja ni popolna, potem mnenjedajalec zahteva dopolnitev in sicer v roku 10 dneh od prejema zahteve. Če tega ne naredi, gre za pozitivno fikcijo. Glej tudi ta primer. Pri mnenju v postopku izdaje gradbenega dovoljenja izvorno tako ne gre za akcesorni akt v smislu ZUP, temveč gre za prilogo k vlogi/zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja.

Toda če je bila zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja vložena brez mnenja in investitor izkaže, da mnenje ni bilo dano v roku 15 dni od popolne zahteve, potem pristojni upravni organ (tu UE) v petih dneh od vložitve popolne zahteve pozove mnenjedajalca, da ta v roku osmih dneh od prejema poziva poda mnenje. Če rok poteče in mnenja ni bilo podanega, ga upravni organ pridobi od pristojnega organa za nadzor nad mnenjedajalcem, ali od izvedenca, ali pa brez mnenja odloči sam. Nastale stroške izvedenca krije v celoti mnenjedajalec. Mnenjedajalec mora na podano zahtevo podati vse podatke, ki so potrebni za pripravo mnenja. Ti podatki se lahko uporabljajo izključno za potrebe priprave mnenja v konkretni zadevi (prvi odstavek 47. člen GZ-1). Z določitvijo, da stroške krije mnenjedajalec in zavezo, da mora mnenjedajalec podati vse podatke, zakon poskuša mnenjedajalce spodbuditi k temu, da zahtevano mnenje poda čim prej oz. najpozneje v predpisanem roku. S tem se mnenjedajalce sili k aktivnem in hitrem ravnanju, saj so pridobljena mnenja potrebna za postopek izdaje gradbenega dovoljenja (glej Kovač in Sodja (ur.), prav tam).

Če je bila oddana zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja z dokazilom o pretečenem roku, potem je ta po GZ-1 popolna, sledi pa postopanje UE v skladu z zgoraj zapisanimi določbami GZ-1, saj se v posebnih upravnih postopkih ZUP uporablja podrejeno (3. člen ZUP ). Če je torej investitor namesto mnenja priložil dokazilo oz. potrdilo, da mnenje ni bilo dano v predpisanem roku, mora upravna enota v petih dneh od vložitve popolne zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pozvati mnenjedajalca (npr. občinsko upravo), naj ta poda mnenje v osmih dneh od prejema poziva. Manjkajoče mnenje, ki predstavlja podlago za izdajo gradbenega dovoljenja, mora pridobiti v tej fazi upravni organ in ne (več) stranka oz. investitor.

Negativno mnenje mnenjedajalca, čeprav izdano po poteku roka za njegovo izdajo, pomeni obveznost za organ, da nemudoma nadaljuje postopek. Stranko pri tem po načelu zaslišanja stranke seznani z dokazno oceno oziroma dejstvi, ki (negativno) vplivajo na njen pravni položaj. Glede na negativno mnenje mnenjedajalca se zahtevek praviloma zavrne. Ko je stranka seznanjena z negativnim mnenjem, bi sicer lahko dokazovala, da mnenjedajalec ni izdal negativnega mnenja oziroma da je ocena organa nepravilna. Če tega ne stori, organ ni dolžan niti upravičen odlašati z izdajo odločbe, da bi stranka naknadno pridobila pozitivno mnenje. Zato stranka po izdaji zavrnilne odločbe lahko le vloži novo vlogo, seveda, če morda s pravnimi sredstvi ne izpodbije negativne odločbe. V novem postopku stroške pridobitve mnenja nosi stranka.