Kako lahko pristojni upravni organ postopa, kadar stranka v določenem postopku k zahtevku za pridobitev določene pravice ne predloži vseh po področnih predpisih zahtevanih prilog (npr. stranka pri vložitvi vloge za odobritev pravnega posla po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (ZKZ, Ur. l. RS, št. 59/1996 in novele) ne priloži sklenjene pogodbe s ponudnikom, ki je obvezna po zakonu)? Po kakšnem postopku naj organ ravna, kadar stranka ne predloži ustrezne dokumentacije k zahtevku, hkrati pa poda predlog za prekinitev postopka do pravnomočne odločitve sodišča v sporu, če to odloča o dodelitvi ali priznanju pravic strank, ki so vsebinsko povezane s pridobitvijo pravic na podlagi zahtevka (npr. ali je pravni posel s sprejemom ponudbe po ZKZ dejansko sklenjen brez sklenitve pogodbe)?

Če je vloga nepopolna ali nerazumljiva mora organ v skladu s 67. členom ZUP zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravi, in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti. Če stranka v tem roku pomanjkljivosti ne odpravi, organ s sklepom zavrže vlogo. V nekaterih zakonih pa je v takem primeru predvidena ustavitev postopka, npr. na področju notranjih zadev, ali pa "končanje postopka" (npr. tako po predlogu Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja (ZPVI). Kaj naj torej stori organ v takem primeru?

Formalna popolnost in razumljivost vloge je prvi pogoj za presojo, če vloga izpolnjuje procesne predpostavke po 129. členu ZUP (glej Sever v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 67. členu, str. 453). Vloga mora imeti vse, kar je potrebno, da jo lahko upravni organ obravnava. Važno je, da vloga vsebuje vse podatke, ki so po splošnih in področnih predpisih zahtevani za formalno popolno vlogo in tako za meritorni začetek postopka. Sestavine vloge določa ZUP in področni predpisi. Za vse vloge so določene minimalne potrebne sestavine (66. člen ZUP) za njihovo obravnavo, za nekatere (pritožba, predlog vrnitve v prejšnje stanje) še dodatne, kar natančno izpeljujejo ZUP in področni akti (glej npr. sodbo UPRS I U 2371/2017-10 z dne 11. 12. 2018, točka 7 obrazložitve).

Ko stranka na pristojnem organu vloži zahtevek za dodelitev ali priznanje določene pravice (npr. ko stranka vloži vlogo za odobritev pravnega posla po Zakonu o kmetijskih zemljiščih na pristojni upravni enoti za območje, na katerem leži zemljišče oziroma njegov pretežni del – 22. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih), mora organ presoditi, če je vloga formalno popolna.

Če organ ugotovi, da je vloga formalno nepopolna in da vsebuje določene pomanjkljivosti (kot npr. nepriložena pogodba o sklenitvi pravnega posla med subjektoma, ki je obvezen sestavni del takšnega zahtevka po področni zakonodaji), mora po 67. členu ZUP v roku petih delovnih dni vložniku vročiti dopis o pozivu k dopolnitvi zahtevka oziroma od njega zahtevati, da pomanjkljivosti odpravi ali dopolni zahtevek s predložitvijo vseh zahtevanih listin, dokumentov itd. v predpisanem roku, ki ga sama določi uradna oseba, katera vodi postopek. Kot je navedeno v členu, organu ni dovoljeno samo zavreči zahtevka, če je ta le formalno nepopoln, temveč mora zahtevati od stranke, da odpravi pomanjkljivosti, v nasprotnem primeru je organ primoran izdati sklep o zavrženju vloge, razen če stranka sama zahteva umik vloge (glej tudi primer Ravnanje organa v primeru nepopolne vloge). Po praksi Ustavnega sodišča to pravilo sodi med temelje pravne države in tako postopek z nepopolno vlogo pride v poštev celo le ob smiselni rabi ZUP (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 127). Izjemoma se lahko vloga takoj zavrže, če je očitno, da oseba sploh ne more biti stranka upravnega postopka (druga točka prvega odstavka 129. člena ZUP, glej tudi primer Zahteva za dopolnitev nepopolne vloge, če iz le-te pravica stranki ne pripada).

Instrukcijski rok petih delovnih dni pomeni, da naj organ poziva stranko čim prej. Organ stranki določi prekluzivni rok za podajo dopolnitve, kar pomeni, če v predpisanem roku stranka ne dopolni vloge, bo vloga zavržena. Če vloga ni dopolnjena v roku, se zavrže s sklepom, pri čemer je potrebna utemeljitev, da vloga ni sposobna za obravnavanje in se organ ne spušča v vsebinsko presojo vloge. Opozorilo na posledice v zahtevi za dopolnitev (67.člen ZUP) je pogoj za zavrženje, da je to izvedeno v skladu z načelom varstva pravic strank. Vloga se zavrže tudi v primeru, da stranka dopolni vlogo le delno, torej ne z vsemi zahtevami iz poziva (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 128 in 129).

V samem pozivu je potrebno navesti tisti člen področnega predpisa, ki ureja vprašanje pridobitve (priznanja) pravic na podlagi vloženega zahtevka, kot razlog poziva (kot npr. za zgoraj navedeni primer vloge bi se organ skliceval na 22. člen ZKZ), ne glede na to, ali sodišče morebiti že odloča o dodelitvi pravice, ki se vsebinsko navezuje na pravico, katero želi pridobiti stranka s samim zahtevkom. Ker gre za dve ločeni vprašanji, pri katerih sodišče odloča le o posameznih pravicah stranke ali drugega udeleženca v postopku, ki se vodi na organu, lahko organ na podlagi 129. člena ZUP izda sklep o zavrženju vloge, če stranka v predpisanem roku ne predloži manjkajočih dokazil. Prav tako pa lahko v istem aktu izda sklep o zavrženju predloga za prekinitev postopka z obrazložitvijo, da se postopek ni uvedel (saj zahtevek ni vseboval vseh potrebnih elementov za uvedbo postopka) in zatorej ni mogoča prekinitev.

Če pa stranka zahteva prekinitev postopka do pravnomočne odločitve sodišča, lahko organ upošteva dejstvo, da je stranka ali drug udeleženec v postopku izvedel zahtevano, če je v tem času vložil tožbo na sodišče za pravico, ki se vodi na upravnem organu, in da se materialni rok za priznanje pravice prične šteti šele po odločitvi sodišča, saj je stranka hkrati po področnem zakonu vezana na ta materialni rok za vložitev zahteve, pri čemer manjkajoča priloga ni odvisna od njene volje. Postopek se lahko prekine zaradi varovanja roka po materialnem zakonu, pri čemer bi tožba nadomestila manjkajoče priloge po pozivu organa v smislu popolnosti zahtevka. Prav tako pa lahko pravnomočna odločitev sodišča vsebuje vse elemente, ki po učinku in naravi nadomeščajo priloge, ki bi jih stranke morale priložiti zahtevku (ko področni zakon tako določa). Pravnomočna sodba je torej enakovredna vsem oblikam predpisanih dokazil oziroma prilog v posameznem zahtevku (npr. pogodba o sklenitvi pravnega posla po ZKZ), vendar jo morajo upravni organi še predhodno odobriti, da dobi status nadomestka prilog.

Organ torej dopušča možnost, da se prekine postopek do pravnomočne odločitve sodišča, če stranka predloži ustrezne dokaze o sprožitvi spora oziroma kadar sodba pridobi status »nadomestka prilog«, saj na tak način organ zavaruje vložnika in omogoči enako varstvo pravic vsem strankam v postopku.

Ureditev po področnih zakonih ima načeloma zardi subsidiarne rabe ZUP prednost pred ZUP (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 27), tudi v primeru nepopolne vloge oz. njene nedopolnitve v roku za dopolnitve, zato se tedaj upošteva specialni zakon. To pomeni, da se ne izda sklep o zavrženju po ZUP, ampak sklep o ustavitvi postopka, čeprav je to nesistemska ureditev, saj se logično postopek niti ne začne, če ni vseh sestavin oz. formalni preizkus vloge ni pozitiven, torej ni potrebe niti temelja za njegovo ustavitev oz. končanje. Taka specialna ureditev je smiselna v nekaterih področnih predpisih (glej npr. tretji odstavek 90. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2) in primer (Ne)vročitev odločbe kot razlog za umik zahtevka), ki v primeru nesodelovanja stranke kot lex specialis v razmerju do ZUP urejajo posebno fikcijo umika zahteve in s tem ustavitve postopka, vendar le, kolikor gre za nesodelovanje stranke v že uvedenem meritornem postopku, ne pa tudi ob šele nepopolni vlogi oz. neizpolnjevanju procesnih predpostavk za začetek postopka.

Tudi (po stanju junija 2025 predlagana) ureditev v postopku vrednotenja in priznavanj izobraževanja, ko organ (npr. ENIC-NARIC center) na podlagi popolne vloge prosilca, drugih virov informacij in poizvedb pri pristojnih institucijah v državi izvora izobraževanja ugotovi, da ne more izdati mnenja zaradi neodzivnosti pristojnih organov ali neskladja med uradnimi informacijami in informacijami iz dokumentacije prosilca ali drugih nejasnosti v zvezi z izobraževanjem imetnika listine, in se postopek v enem letu od popolne vloge konča in prosilca z obvestilom seznani o razlogih, sistemsko tako ni pravilna. Kljub temu se lex specialis v takem primeru upošteva nadrejeno ZUP, posebej ker imata oba sklepa, tako sklep o zavrženju vloge po ZUP in kot sklep o ustavitvi postopka po področnem zakonu v položaju nepopolne vloge značaj (le) procesnega akta brez meritorne odločitve in ne nastopi učinek ne bis in idem.

V primeru, ko je organ vlogo že začel vsebinsko obravnavati, pa med ugotovitvenim in dokaznim postopkom ugotovi, da potrebuje določena (dodatna) dokazila (in ne predpisane sesatvine oz. priloge (že) vloge za začetek postopka) za ugotovitev dejanskega stanja, gre sicer za materialno nepopolno vlogo. V tem primeru bi bilo pa sistemsko pravilno tako po ZUP kot področnih predpisih, da organ ne ravna po 67. členu ZUP, ampak pravilih o meritornem zaključku postopka (140. členu ZUP in nadaljnjih), torej da izda (negativno) odločbo (glej Sever v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, komentar k 67. členu, str. 459 in 460, enako tudi Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 129, glej tudi ta primer in ta primer ter podobne).