Kako ravna glavna pisarna, če stranka prinese nepopolno vlogo osebno?

Stranka je želela pri upravnem organu osebno vložiti vlogo (npr. prošnjo za podaljšanje dovoljenja za prebivanje iz razloga študija po Zakonu o tujcih), vendar je organ sprejem zavrnil, ker vloga istočasno ni vsebovala vseh prilog, ki jih zahteva področni zakon in podzakonski predpis (npr. dokazilo o sprejemu v javno veljavni izobraževalni program). Posledično je stranka zamudila rok za vložitev vloge, ker do poteka roka ni uspela pridobiti vseh predpisanih prilog. Ali je ravnanje organa v tem primeru pravilno, torej, da zavrne osebni sprejem vloge, ker le-ta nima vseh predpisanih prilog, ali pa bi moral upravni organ vlogo vseeno sprejeti, jo pregledati ter nato stranko pozvati k dopolnitvi?

Kako ravnati, če interna pravila organa zahtevajo dodatno dokumentacijo iz tujine, kjer pa veleposlaništvo niti matični urad v tuji državi zadevnega dokumenta ne more izdati, češ da ni nacionalne pravne podlage?

Organ oziroma uradna oseba, pooblaščena za sprejem vlog, mora vlogo sprejeti vedno, tudi če ugotovi, da je formalno pomanjkljiva oziroma ne vsebuje vseh podatkov, ki jih določa ZUP ali področni predpis (prvi in drugi odstavek 67. člena ZUP). Javni uslužbenec, ki je določen za neposreden sprejem vlog, mora v tem primeru po 67. členu ZUP in 19. členu Uredbe o upravnem poslovanju (UUP, Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.), stranko na pomanjkljivosti ustno opozoriti ter ji pojasniti, kako naj jih odpravi. Če stranka vztraja, da se njena vloga kljub temu sprejme, se v zadevi napravi zaznamek, da je stranka bila opozorjena na pomanjkljivosti. Po ZUP mora organ stranko pisno pozvati, da odpravi formalne pomanjkljivosti, ter jo seznaniti s pravnimi posledicami, do katerih pride v primeru, če teh ne odpravi v predpisanem roku (več Sever v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 1. knjiga, 2020). Določbe UUP je treba razumeti v okviru določb ZUP in se v primeru neposrednega neskladja med obema predpisoma ravnati po ZUP kot višjem aktu.

67. člen ZUP določa, da organ nepopolnih ali nerazumljivih vlog ne sme ne sprejeti ali takoj zavreči, ampak mora v petih delovnih dneh od stranke zahtevati, da pomanjkljivosti odpravi. Organ tako vložniku pošlje ali izroči zahtevo (poziv) za odpravo pomanjkljivosti v obliki dopisa, če je ta podal vlogo neposredno pri organu. V primeru, da stranka pomanjkljivosti odpravi v predpisanem roku, se šteje, da je vloga bila vložena takrat, ko so bile njene pomanjkljivosti odpravljene. Če stranka pomanjkljivosti vloge ne odpravi, pa jo organ na podlagi drugega odstavka 67. člena ZUP kot nepopolno zavrže s sklepom.

Samo zaradi tega, ker stranka ni priložila vseh zahtevanih prilog, ni dovoljeno zavrniti sprejema vloge, ampak je treba z njo ravnati kot z nepopolno oziroma pomanjkljivo vlogo. Takšne vloge tudi ni dovoljeno takoj zavreči. Po praksi Ustavnega sodišča sodi to pravilo med temelje pravne države (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 106) prav tako pa uresničuje temeljno načelo varstva pravic strank (7. člen ZUP). Organ mora, preden vlogo zavrže, omogočiti stranki, da odpravi pomanjkljivosti in vloži popolno vlogo, in sicer tako, da v roku petih delovnih dneh (instrukcijski rok) zahteva, da se pomanjkljivosti odpravijo in vložniku določi rok, v katerem naj popravi pomanjkljivosti vložene vloge. Poleg določitve roka mora dopis vsebovati še preostali dve obvezni sestavini (glej Poziv za dopolnitev vloge, dopis za odpravo pomanjkljivosti in Postopanje organa, če prek pritožbe ugotovljeno, da zavržena nepopolna vloga zaradi nepravočasnosti).

Zahtevo za odpravo pomanjkljivosti mora organ poslati oziroma izročiti vložniku v pisni obliki. Če je namreč stranka pozvana zgolj ustno (na primer na okencu ali po telefonu), je ne morejo zadeti nobene posledice, četudi bi morda prekoračila rok, ki ga je ustno določila uradna oseba (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2017, str. 169).

Smiselno enako kot navedeno zgoraj mora organ ravnati, če stranka v vlogi ne predlaga ali ne predloži dokazov (t. i. materialno nepopolna vloga) - tudi v tem primeru ji mora dati možnost, da pomanjkljivosti odpravi v roku, ki ga določi, vendar če stranka ne sledi pozivu, vloge ne ne sme zavreči, kot če je formalno pomanjkljiva in s tem nesposobna za obravnavo, ampak mora o zahtevku odločiti z odločbo (140. člen ZUP).

V skladu s prvim odstavkom 36. člena ZTuj-2 se dovoljenje za začasno prebivanje lahko podaljša pod enakimi pogoji, kot se izda. Prošnjo za podaljšanje dovoljenja mora tujec vložiti pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji pred potekom roka, do katerega dovoljenje velja. 44. člen ZTuj-2 in obrazec prošnje št. 11/1 iz Priloge 1 Pravilnika o načinu izdaje dovoljenja za prebivanje in potrdila o pravicah obmejnega delavca, načinu zajemanja prstnih odtisov, načinu označitve prenehanja ter ceni izkaznice dovoljenja za prebivanje in potrdila o pravicah obmejnega delavca (Ur. l. RS, št. 83/21, 17/22, 98/23 in 134/23) nadalje določata tudi druge sestavine (dokazila in priloge), ki jih mora vsebovati vloga oziroma ki morajo biti priloženi k prošnji. Pri tem zakon ni povsem jasen, katere sestavine so del formalne popolne vloge (sestavine vloge oziroma priloge) in katere že dokazila. Dodatno je odprto vprašanje, ali lahko podzakonski predpisi določa sestavine oziroma dokazila preko zakona (za kar v zakonu ni podlage ali ta podaja le splošno izvršilno klavzulo, torej pravilnik določa dodatne sestavine ali dokazila praeter legem), saj se po načelu zakonitosti postopek ureja le z zakonom, ne nižjim aktom (glej Kovač in Kerševan, prav tam, komentar k 6. členu ZUP).

Toda ne glede na zgornja vprašanja področni zakon ne določa pogojev za sprejem nepopolne vloge, zato (tudi po izrecni določbi 85. člena ZTuj-2) se v postopkih (subsidiarno) uporabljajo določbe ZUP. To pomeni, da se uporabi tudi prvi odstavek 65. člena ZUP, ki določa, da je organ, pristojen za sprejem vloge oziroma ustnega sporočila, dolžan sprejeti vlogo v fizični obliki, ki se mu izroči, oziroma vzeti ustno sporočilo na zapisnik oziroma na predpisan ali drugače pripravljen obrazec in pri tem ugotoviti istovetnost vložnika (razen v primerih, ko je vložnik uradni osebi osebno znan). Nadalje se ob formalnih pomanjkljivostih vloge uporabijo zgoraj opisane določbe 67. člena ZUP, ki urejajo postopanje organa v primeru nepopolne ali nerazumljive vloge.

Zaradi posledic zamude roka za vložitev vloge po ZTuj-2 bi uradna oseba, ki opozori stranko na pomanjkljivosti vloge, morala opozoriti tudi na posledice zamude roka, če vloge ne bo vložila v predpisanem roku, s čimer bi bila seznanjena z vsemi okoliščinami nevložitve vloge. Odločitev o (ne)vložitvi vloge mora sprejeti stranka, ne pa uradna oseba.

Morebitno zavračanje sprejema - čeprav nepopolne - vloge pomeni hujšo kršitev pravil upravnega postopka, ki kot taka lahko predstavlja tudi disciplinsko kršitev ali pa je razlog za odškodninsko odgovornost države in podrejeno uradne osebe.

Če stranka (npr. prosilec po Zakonu o tujcih) izpolni vse zakonske obvezne pogoje za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, organ pa na podlagi internih pravil zahteva dodatno dokumentacijo iz matične države tujca, se postavi vprašanje zakonitosti takšnega ravnanja. Organ lahko od stranke zahteva le tiste dokaze ali dokumentacijo, ki jih je stranka dolžna predložiti v skladu z določbami predpisov (zakona oz. pravilnika). Zahteve, ki temeljijo na morebitnih internih pravilih ali postopkih upravne enote, niso pravno zavezujoče za stranko. Stranka v takem upravnem postopku ni dolžna slediti zahtevi, ki ne temelji na veljavnem zakonu oz. predpisu. Stranka lahko tedaj zahteva, da upravna enota izda odločitev na podlagi že predložene dokumentacije, ki je utemeljena v predpisih. Če organ vlogo zavrne, ker stranka v postopku ni predložila zahtevanih dokazil na podlagi internih pravil oz. ne preveri relevantnih dejstev z drugimi dokazili, ima stranka pravico vložiti pritožbo zoper tako odločitev po 237. členu ZUP.