Kako pravilno vložiti pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa in kaj mora ta vsebovati? Kako stranka, posebej še pred vložitvijo pritožbe, uveljavlja pravico vpogleda v spis?

Pravica do pritožbe predstavlja eno izmed temeljnih načel splošnega upravnega postopka, s temelji po 25. členu Ustave Republike Slovenije (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.) in tako predstavlja ustavno varovano garancijo, namenjeno varstvu pravic in zakonitosti (tudi) v upravnem postopku. Pravica do pritožbe in postopek njenega zagotavljanja sta podrobneje urejena v 13. členu ZUP in v določbah od 229. člena ZUP do 259. člena ZUP.

Namen pritožbe je uveljavljanje strankine pravice do instančne kontrole nad sprejeto prvostopenjsko odločitvijo organa (glej Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 462–477). Čeprav bo v pritožbi res odločal nadzorni organ tistega organa, ki je upravni akt sicer izdal (praviloma bo to resorno ministrstvo), se pritožba vedno vloži pri organu izdajatelju in sicer ustno na zapisnik, pisno po pošti ali neposredno oziroma po elektronski poti (prvi odstavek 238. člena ZUP) zato, da ta preveri, ali je pritožba dovoljena in pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba (prvi odstavek 240. člena ZUP) ter lahko izda tudi nadomestno odločbo. V primeru, da prvostopenjski organ po opravljenem preizkusu formalnih predpostavk za (vsebinsko) obravnavo pritožbe spozna, da je pritožba utemeljena, izda nadomestno odločitev (242 in 243. člena ZUP). Tudi zoper nadomestno odločitev ima stranka dalje možnost pritožbe (več o postopku odločanja prvostopenjskega organa o pritožbi glej primer 1 in primer 2 glede postopka drugostopenjskega organa o pritožbi).

V skladu z načelom varstva pravic neuke stranke (četrti odstavek 7. člena ZUP), upoštevaje tudi 215. člen ZUP, mora organ ob izdaji upravnega akta stranki pisno v upravnem aktu pojasniti, ali lahko zoper zadevni upravni akt vloži pritožbo ali pa začne upravni spor ali kakšen drug postopek pred sodiščem (po Grmek in Sever, Izbrani primeri dilem varstva pravic strank, 2010, str. 13-14). Če je zoper upravni akt dovoljena pritožba, je treba v pouku o pravnem sredstvu (drugi in odstavek 215. člena ZUP), ki sledi za obrazložitvijo odločbe (osmi odstavek 215. člena ZUP) navesti:

1. na koga se lahko pritoži (navedba drugostopenjskega oziroma pritožbenega organa);
2. pri kom in v katerem roku vloži pritožbo (organ, pri katerem je potrebno vložiti pritožbo, mora biti naveden s polnim osebnim imenom in naslovom);
3. koliko znaša zanjo taksa;
4. da lahko poda pritožbo tudi ustno na zapisnik pri organu, ki je odločbo izdal.

Pouk o pravnem sredstvu je obvezen sestavni del vsakega upravnega akta, razen če je s področnim zakonom ali na podlagi zakona izdanim podzakonskim predpisom določeno, da pouk o pravnem sredstvu ni potreben (Androjna in Kerševan, prav tam, str. 423; več o tem tudi primer 3).

Osnovno vodilo glede oblike in vsebine pritožbe v upravnih postopkih je tako imenovano načelo laičnosti pritožbe, kar pomeni, da lahko stranka sama vloži pritožbo, z vsebino, kot jo opredeljuje 238. člen ZUP. Prvi in drugi odstavek 238. člena ZUP določata, da se pritožba vloži pisno ali ustno na zapisnik in da mora biti v pritožbi naveden:

1. upravni akt, ki se izpodbija;
2. označen organ, ki je upravni akt izdal;
3. številka in datum upravnega akta;
4. pritožnik mora v pritožbi tudi navesti, zakaj upravni akt izpodbija (glej sklep VSRS X Ips 40/2022 z dne 29. 3. 2022).

Pritožnik pa ni dolžan navajati pravnih podlag, v smislu navedbe nepravilne uporabljenega ali neuporabljenega predpisa, niti ni dolžan navesti posameznega pritožbenega razloga po prvem odstavku 237. člena ZUP. Vsekakor pa mora pritožba biti popolna in razumljiva ter vsebovati poleg zgoraj omenjenega še vse sestavine iz 66. člena ZUP, da se jo vsebinsko sploh lahko obravnava. V nasprotnem primeru se mora stranko pozvati na dopolnitev njene vložene pritožbe ter pritožbo ob nedopolnitvi v odrejenem roku celo zavreči (glej sodbo VSRS I Up 1170/2005 z dne 6. 10. 2005).

Pravica do vpogleda v spis zagotavlja stranki, da ta učinkovito brani svoje pravice oz. pravne koristi. Gre za eno izmed temeljnih pravic obrambe (ang. rights of defence), ki služi kot mednarodno uveljavljeni standard poštenega postopka (6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah) in temeljni element dobre uprave po 41. členu Listine o temeljnih pravicah EU. Tudi v slovenski pravni ureditvi pravice do vpogleda v spis po 82. členu ZUP gre po stališču Ustavnega sodišča RS (glej zadevo U-I-16/10 in Up-103/10 z dne 20. 10. 2011) za posebno zakonsko pravico, kljub njeni siceršnji procesno-pravni naravi z zagotovljenim sodnim varstvom, saj gre za udejanjenje ustavne pravice do sodnega varstva iz 23. člena URS. Več o vsebini pravice in postopku njenega uveljavljanja tudi primer 4, primer 5 in primer 6.

Prvi odstavek 82. člena ZUP določa, da imajo stranke pravico pregledovati dokumente zadeve. Ta pravica vključuje, da lahko stranka na svoje stroške prepisuje ali preslikuje potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. Pregledovanje, prepisovanje in preslikovanje dokumentov se mora stranki omogočiti v času uradnih ur, dejanje pa nadzoruje določena uradna oseba, da ne pride do potvorbe dokumentov. Stranka lahko neposredno na samem mestu poda ustno na zapisnik zahtevo za prepisovanje in preslikavanje dokumentov (tretji odstavek 82. člena ZUP), lahko pa se vnaprej dogovori z uradno osebo za poseben termin. Če je stranki onemogočeno izvajanje pravice do pregledovanja in prepisovanja dokumentov, pomeni tako postopanje bistveno kršitev temeljnega načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP), pa tudi poseg v ustavno zagotovljeno pravno varstvo (prek pravice do pritožbe, 25. člen URS in 13. člen ZUP), ki ga lahko stranka učinkovito uveljavi samo, če ima predhodno na voljo ustrezno dokumentacijo in podatke, ki so vodili organ pri odločitvi, da lahko zoper argumente upravnega akta v pritožbi navaja protiargumente. Od navedenega pa obstaja izjema po petem odstavku 82. člena ZUP, saj ima stranka v primeru, če so bili v postopku uporabljeni dokumenti, ki vsebujejo tajne podatke, le pravico vpogleda, ne pa tudi do prepisa in preslikave. V takem primeru bi stranki uradna oseba upravičeno zavrnila prepisovanje in zapisovanje zabeležk, kljub temu pa mora omogočiti sam vpogled. Če uradna oseba stranki neupravičeno ne dopusti vpogleda, prepisa ali zaznamkov vpogledanega v celotno spisno dokumentacijo, ima stranka skladno z osmim odstavkom 82. člena ZUP, pravico do posebne pritožbe zoper zavrnitev zahteve za pregledovanje in prepisovanje dokumentov. Pravica vpogleda, prepisa, preslikave in zaznamkov vključuje celotno spisno dokumentacijo, razen osnutkov odločb in zapisnika o posvetovanju in glasovanju (šesti odstavek 82. člena ZUP). Pritožba zoper zavrnitev pravice vpogleda ali prepisovanja oz. zapiskov je dovoljena tudi, kadar ni bil izdan pisen sklep o zavrnitvi pravice. Pritožba se lahko poda takoj, pisno ali ustno na zapisnik pri organ, ki vpogleda v spis ni omogočil (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 511).