Katera uradna oseba prvostopenjskega organa opravi formalni preizkus vloge in izda nadomestno odločbo? Ali je zaradi vodenja in odločanja v postopku izdaje izpodbijane odločbe treba postaviti novo uradno osebo?

Kako mora postopati organ prve stopnje, če je bila izdana v pritožbenem postopku nadomestna odločba, zoper njo pa se stranka pritoži prepozno? Ali organ prve stopnje tako pritožbo formalno preizkusi in izda sklep o zavrženju ali pritožbo, ne da jo formalno preveri, nemudoma odstopi drugostopenjskemu organu?

Kako naj ravna organ prve stopnje, če organ druge stopnje po pritožbi odpravi prvostopenjsko odločbo in vrne zadevo v novo odločanje prvostopenjskemu organu, nato organ prve stopnje izda novo prvostopenjsko odločbo, zoper katero se stranka zopet pritoži? Ali se taka pritožba najprej vendar formalno obravnava (in zavrže s sklepom, če preizkus ni uspešen) ali takoj odstopi organu druge stopnje? Ali organ prve stopnje pritožbo zoper sklep o zavrženju pritožbe, če tega izda, tudi formalno preizkusi ali jo takoj odstopi drugostopenjskemu organu?

Kako obravnavati pritožbo, v kateri stranka ne navede pritožbenih razlogov niti predpisa, ki bi bil napačno uporabljen, ali ne navede v čem je dejansko stanje nepravilno ali nepopolno ugotovljeno?

Pravica do pritožbe je zajamčena po 25. členu Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.) za varstvo pravic in zakonitosti v upravnem postopku in je tudi eno izmed temeljnih načel splošnega upravnega postopka, ki jo opredeljuje v 13. členu ZUP. Pravica se sicer uresničuje na podlagi Ustave, vendar je ustrezen postopek mogoč le, kadar tisti, ki ima to pravico, to izkoristi in da pobudo za pritožbeni postopek (glej Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 463). V primeru vloge oziroma zahteve, ki je bila zavrnjena z odločbo, lahko stranka v postopku izpodbija takšno odločbo na podlagi razlogov za pritožbo iz 237. člena ZUP. Pritožba prestane formalni preizkus takrat, kadar preverimo, ali je dovoljena, pravočasna, ali jo je vložila upravičena oseba (prvi odstavek 240. člena ZUP) in je pritožba popolna. Po zaključku formalnega dela lahko govorimo o uvedbi in teku vsebinskega dela postopka (tj. meritorni upravni postopek), kjer se preverjajo procesne predpostavke, na podlagi katerih se ugotavlja pravica, pravna korist ali obveznost določene stranke v postopku (Kovač & Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 170-171).

Vprašanje dovoljenosti oz. dopustnosti pritožbe v upravnem postopku se presoja po pravilih upravnega postopka, dovoljenost ne pomeni istega kot utemeljenost ali upravičenosti, saj se to rešuje po pravilih upravnega postopka in hkrati po materialnih predpisih. Dovoljenost pritožbe je tako le eden izmed formalnih pogojev za pritožbeni postopek, če ta pogoj manjka, pritožbeni organ ne more vsebinsko reševati zadeve in odločati o utemeljenosti te pritožbe, temveč jo zavrže (glej Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 464 in 487).

Formalni preizkus, kot tudi preizkus utemeljenosti pritožbe po 242., 243. in 243. členu ZUP opravi praviloma uradna oseba, ki je vodila postopek pred izdajo odločbe, lahko pa tudi druga oseba, ki izpolnjuje formalne pogoje (glede izobrazbe, strokovnega izpita, pooblastila; gl. 31. člen ZUP). Njena vključenost v postopek izdaje s pritožbo izpodbijane odločbe ne predstavlja izločitvenega razloga, ki bi preprečeval izpolnitev zakonitih obveznosti prvostopenjskega organa s pritožbo. Razlog za izločitev je v pritožbenem postopku izpolnjen, če bi uradna oseba v kakršnikoli vlogi sodelovala v postopku na prvi in nato še na drugi stopnji upravnega odločanja, v tem primeru pa uradna oseba še vedno opravlja naloge na isti (prvi) stopnji, čeprav lahko izda nadomestno odločbo, ki pa je samo prvostopenjska odločitev.

Če pritožba, tudi zoper nadomestno odločbo po 242. členu ZUP, ni podana v zakonskem roku, je nepravočasna. Organ prve stopnje pritožbo torej v skladu s prvim odstavkom 240. člena ZUP vedno formalno preizkusi in jo s sklepom zavrže, če ni dopustna, če je ni vložila legitimirana oseba ali ker je prepozna ali prezgodnja (ni pravočasna). Čeprav drugi odstavek 242. člena določa, da mora organ ob prejemu pritožbe zoper nadomestno odločbo takoj ravnati po določbah prvega odstavka 245. člena ZUP, to ne pomeni, da formalnega preizkusa ne opravi, ampak da ni možno znova v tej zadevi na prvi stopnji izdati nove nadomestne odločbe kot meritornega akta namesto prve nadomestne odločbe. Pritožbe zoper nadomestno odločbo torej prvostopenjski organ ne more vsebinsko(!) obravnavati, mora pa jo zavreči, če je nedovoljena ali prepozna ali jo je vložila neupravičena oseba (ibid., str. 487). Pogoj izpolnitve predpisanih procesnih predpostavk, tudi pravočasnosti, za presojo utemeljenosti zahtevka ali pritožbe je namreč po naravi zadeve nujno izpolniti, da se lahko pravica sploh presoja. Navedeno izhaja tudi neposredno iz 245. člena ZUP, saj ta določa posredovanje pritožbe (najkasneje v 15 dneh od prejema) drugi stopnji le ".. če organ, ki je izdal odločbo, spozna, da je pritožba dovoljena in pravočasna ...". To pomeni, da mora izdajatelj oz. organ prve stopnje pritožbo (čeprav zoper nadomestno odločbo) formalno preizkusiti, zato v primeru nepravočasno vložene pritožbe (čeprav zoper nadomestno odločbo) pritožbo zavrže že organ prve stopnje.

Nekoliko drugačen je položaj, če organ druge stopnje pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo po tretjem odstavku 251. člena ZUP odpravi in vrne zadevo v novo odločanje. Tedaj namreč prvostopenjski organ izda v novem postopku novo prvostopenjsko odločbo, ki je ne gre enačiti z nadomestno odločbo po 242. členu ZUP (čeprav morda v razmerju do stranke deluje, kot da bi dejansko šlo za nadomestilo prve, tj. na drugi stopnji odpravljene odločbe). Zato zanjo ne veljajo posebna pravila 242. in 245. člena ZUP, temveč regularno postopanje. To pomeni, da morajo organi pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo, izdano v ponovnem postopku v skladu z 251. členom ZUP, obravnavati ne kot pritožbo zoper nadomestno odločbo, ampak kot vsako pritožbo zoper "običajno" prvostopenjsko odločbo po 240. členu ZUP. Če je pritožba zoper novo odločbo npr. prepozna, jo organ prve stopnje zavrže s sklepom. Če pa pritožba prestane formalni preizkus, lahko organ prve stopnje namesto izpodbijane odločbe izda tudi nadomestno odločbo po 242. členu ZUP.

Načelo laičnosti se tolmači kot osnovno vodilo glede oblike in vsebine pritožbe v upravnih postopkih (glej VSRS Sklep X Ips 40/2022 z dne 29. 3. 2022: …Za razliko od pravnih sredstev v različnih sodnih postopkih je namreč osnovno vodilo glede oblike in vsebine pritožbe v upravnih postopkih tako imenovano načelo laičnosti pritožbe, kar pomeni, da lahko stranka vloži pritožbo z laično vsebino, kot jo opredeljuje 238. člen ZUP in ki torej ne po obliki (lahko tudi ustno na zapisnik) in ne po vsebini ne ustreza zahtevam, ki jih ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06 in nasl. v 30. členu predpisuje za tožbo v upravnem sporu…). Pritožnik ni dolžan navajati pravnih podlag, v smislu navedbe nepravilne uporabljenega ali neuporabljenega predpisa, niti ni dolžan navesti posameznega pritožbenega razloga po prvem odstavku 237. člena ZUP, navesti pa mora, katero odločbo izpodbija in zakaj jo izpodbija. Navesti mora tudi, v katerem delu jo izpodbija, da organ natančno ve, kateri del odločbe je postal dokončen in pravnomočen. Čeprav se pritožba prav tako tolmači kot vloga (vendar kot posebna vrsta le-te), mora takšna vloga poleg ostalih sestavin iz naslova 66. člena ZUP vsebovati tudi vse potrebne sestavine (tj. navedba izpodbijane odločbe, oznaka organa, ki jo je izdal, številka odločbe, datum, razlogi za izpodbijanje odločbe) (2. odst. 238. člena ZUP).

Zaradi načela laičnosti pritožbe torej zadošča, da pritožnik v pritožbi zgolj navede, zakaj odločbo izpodbija na način, da opisno opredeli razloge za nezadovoljstvo nad izdano odločitvijo (Jerovšek idr., ZUP s komentarjem, 2004, str. 664). Hkrati pa mora biti upoštevana določba 67. člena ZUP glede nepopolnih in nerazumljivih vlog (Kovač idr., Komentar ZUP, 2. knjiga, 2022, str. 567-568). V primeru, da pritožba ni popolna in razumljiva, mora organ pritožnika za odpravo pomanjkljivosti obvestiti ter mu izdati poziv za dopolnitev. Na podlagi tega organ pritožniku določi tudi rok za odpravo le-teh. Če stranka v določenem roku pritožbe ne dopolni in je iz tega razloga ni mogoče obravnavati, jo organ posledično zavrže kot nedovoljeno.