Stanka v postopku se je pritožila na odločbo prvostopenjskega organa, drugostopenjski organ je pritožbi ugodil, zato je bila zadeva dodeljena v ponovno presojo prvostopenjskemu organu. Ta svojega stališča ni spremenil – izdana je bila enaka odločba, toda na novo pritožbo je drugostopenjski organ zopet vrnil zadevo v novo odločanje. Kdaj mora drugostopenjski organ odločiti o zadevi in ne zgolj vračati na prvo stopnjo? Ali navedeno velja tudi za postopke po področnem zakonu (npr. ZPIZ-2) ter kako je v tem primeru s 30-dnevnim rokom za vložitev tožbe v socialnem sporu?

Če z zakonom ni določeno drugače, ima stranka zoper odločbo prve stopnje pravico do pritožbe, kjer se med drugim navede, zakaj se odločbo izpodbija (238. člen ZUP; več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 568). Organ prve stopnje mora ob prejemu pritožbe preizkusiti, ali je ta dovoljena in pravočasna in ali jo je vložila upravičena oseba. Če prvostopenjski organ ugotovi, da je prejel dovoljeno in pravočasno pritožbo, ki jo je vložila upravičena oseba, vendar ne sprejme nove odločitve, mora pritožbo brez odlašanja posredovati pristojnemu drugostopenjskemu organu v roku 15 dni od prejema pritožbe ali po poteku roka za sprejem nove odločbe (o tem glej primer Pristojnost in postopanje prvostopenjskega organa v pritožbenem postopku).

246. člen ZUP določa, da mora drugostopenjski organ znova opraviti preizkus odločbe in če je ta uspešen, se pritožba oceni vsebinsko (prav tam, str. 596). Organ se mora opredeliti do vseh pritožbenih navedb ter hkrati po uradni dolžnosti preizkusiti, da v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali je v skladu z materialnim zakonom. Organ druge stopnje lahko pritožbo zavrne, odločbo v celoti oziroma deloma odpravi ali jo spremeni, ali jo izreče za nično (246. člen ZUP).

Če je pritožba utemeljena, se izpodbijano odločbo odpravi, nadalje pa ima ima organ druge stopnje pri obravnavi diskrecijsko pooblastilo, da vrne zadevo v novo določanje prvi stopnji (251. člen ZUP) ali da odločitev sam spremeni, tj. da drugostopenjski organ sam odloči o zadevi (252. člen ZUP). Diskrecija pa je pri tem omejena s temeljnimi načeli, torej zlasti načeli materialne resnice, zaslišanja stranke in ekonomičnosti, po katerih bo drugo odločitev sprejel tisti organ, ki lažje in hitreje izpelje morebitni dodatni postopek oziroma odloči, npr. če je moč odločiti že na temelju predložene spisne dokumentacije, bo to praviloma drugostopenjski organ, sicer pa prvostopenjski. V primeru utemeljene pritožbe se (sporna) odločba vrne v reševanje prvostopenjskemu organu tako le, sploh po noveli ZUP v tem delu, kadar je potrebno dodatno ugotavljati dejstva in pridobivati dokaze, vedno večji pa je poudarek na vsebinski presoji in odpravi pomanjkljivosti neposredno pred pritožbenim organom (prav tam, str. 607).

V primeru, ko organ na drugi stopnji ugotovi, da je zaradi zasledovanja zlasti načela ekonomičnosti bolj smiselno zadevo vrniti v ponovno reševanje organu na prvi stopnji, odpravi odločbo nižjega organa s svojo odločbo ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu, da jo ponovno obravnava z navodili glede načina vodenja ponovnega postopka in znova odloči v 30 dneh. Ker (lahko) to samo po sebi podaljša upravni postopek, tudi zato, ker bo organ prve stopnje izdal novo odločbo, na katero se lahko stranka ponovno pritoži, je tako postopanje vendar dovoljeno le izjemoma (prav tam, str. 609). Razloge za tako odločitev mora drugostopenjski organ navesti v svoji odločbi, pri tem pa mora upoštevati razmerje med vidiki načela ekonomičnosti, varstva pravic strank in odločanja v razumnem roku (6. člen EKČP, 7. in 14. člen ZUP). V tem primeru pa ne gre več za popolno samostojnost organa prve stopnje, saj je pri ponovnem odločanju vezan na stališče pritožbenega organa o potrebnih spremembah oziroma dopolnitvah odločbe (tretji odstavek 251. člena ZUP; glej primer: Samostojnost organa prve stopnje pri ponovnem odločanju v isti zadevi zaradi odprave odločbe v pritožbenem postopku).

Dodati gre, da pa je vračanje prvi stopnji vendar smiselno v določenih primerih, ker drugostopenjska presoja pomeni primarno (le) kontrolo zakonitosti prvostopenjskega odločanja; saj drugostopenjski organ načeloma ni pristojen za vsebinsko odločanje, ampak predvsem odloči tedaj, ko je prvostopenjski organ storil napako oziroma je ni ustrezno popravil. Če se zadeva vrne prvostopenjskemu organu, se s tem tvori tudi neposredna povratna zanka, po kateri se prek pritožbe stremi k temu, da bo prvostopenjski organ v prihodnje v istovrstnih zadevah predvidoma ravnal bolj pravilno, torej se prek te funkcije pritožbe stremi h koherentnosti sistema (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, str. 245 in nasl.).

Zaradi zagotavljanja učinkovitosti odločanja nadalje četrti odstavek 251. člena ZUP navaja, da če organ prve stopnje ob ponovnem odločanju ne upošteva napotil organa druge stopnje glede novega postopka, pa mora organ druge stopnje zadevo rešiti sam. Zakon na ta način omejuje ponovno vračanje zadeve na prvo stopnjo. V tem primeru lahko zaradi zasledovanja načela ekonomičnosti in hitrosti postopka naloži organu prve stopnje, da opravi določena procesna dejanja in mu pošlje zbrane podatke, pri čemer uporablja posebno obliko pravne pomoči, hkrati pa zadrži pristojnost odločanja o zadevi (prav tam, str. 610; glej tudi sodbo UPRS II U 295/2014 z dne 4. 3. 2015).

Stranka se sama sicer ne more odločiti, da je z morebitnim ponovnim odločanjem nezadovoljna, lahko pa sproži upravni spor, če o zadevi po treh letih od začetka postopka še ni bilo odločeno (prav tam, str. 610).

Zgoraj navedeno o vračanju zadeve v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu velja tudi za postopke po področnem Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2, Ur. l. RS, št. 69/12 in novele), saj navedeni zakon posebnih določb o tem ne vsebuje, zato se v tem primeru po prvem odstavku 11. člena ZPIZ-2 uporabljajo določbe ZUP.

Če organ druge stopnje v pritožbenem postopku izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje organu prve stopnje, to pomeni, da v zadevi še ni bilo odločeno z odločbo ali sklepom, s katerim bi bil postopek končan (UPRS Sklep I U 489/2017-5 z dne 18. 4. 2017). Odločba, ki je izdana v ponovnem odločanju, ima tako pravni učinek, kot če bi bila izdana prvič, zato začne z njeno vročitvijo znova teči samostojen pritožbeni rok, od katerega je odvisna tudi možnost sprožitve upravnega oziroma socialnega spora (glej tudi primer 1).

Sodno varstvo v postopkih po ZPIZ-2 se na podlagi prvega odstavka 171. člena navedenega zakona lahko uveljavlja v roku 30 dni od vročitve odločbe, izdane na drugi stopnji. Nadalje Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1, Ur. l. RS, št. 2/04 in novele) v 63. členu določa, da je kot procesna predpostavka za začetek socialnega spora določen dokončen upravni akt ali dejstvo, da upravni akt ni bil izdan in vročen v zakonitem roku, pri čemer je stranka zoper upravni akt prve stopnje morala vložiti pravočasno pritožbo, če je to možnost imela. Zato odločbe, ki vrne zadevo v ponovno odločanje, ni dovoljeno izpodbijati pred sodiščem (glej tudi primer 1). Rok za vložitev tožbe tako začne teči šele z vročitvijo meritorne odločitve organa druge stopnje o pritožbi oziroma z molkom organa druge stopnje, saj ZDSS-1 v tretjem odstavku 72. člena v primeru molka organa prve stopnje dopušča vložitev tožbe v socialnem sporu le, kadar organ prve stopnje v zakonitem roku ni izdal upravnega akta, zoper katerega ni pritožbe. Socialni spor pa ne dopušča možnosti vložitve tožbe v triletnem obdobju, kot je zgoraj izpostavljeno za upravni spor.