Kako naj postopa organ, ko stranke želijo vpogledati v spisovno dokumentacijo, ko je ta že zaključena in dana v prehodni arhiv (npr. po 10 letih). Ali drži, da ZUP daje možnost vpogleda in kopiranja samo, dokler upravni postopek ni zaključen? Pri tem konkretni organ (nosilec javnega pooblastila) nima notranjih pravnih aktov za ravnanje z dokumentarnim gradivom.

Kako naj postopa organ v primerih, ko prosilec zahteva vpogled v zadevo oziroma arhivsko dokumentacijo, ki se nanaša na trenutek, ko je prosilec še bil stranka v postopku (npr. investitor in lastnik objekta v postopku pridobitve gradbenega dovoljenja), v trenutku, ko dokumentacija zahteva, pa ni več stranka v postopku (npr. zaradi odsvojitve nepremičnine v vmesnem času)?

Kakšen je rok za posredovanje zahtevane dokumentacije na podlagi ugodene zahteve za vpogled v spisovno dokumentacijo?

Namen pravice do vpogleda v spis je po ZUP uveljavitev pravic in pravno zavarovanih interesov oseb, kot in kadar jih določajo različni predpisi za posamezna upravna področja. Pravica vpogleda je ena temeljnih pravic obrambe (ang. rights of defence), ki so mednarodno uveljavljeni standard, npr. kot del poštenega postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah ali dobre uprave po 41. členu Listine o temeljnih pravicah EU. Tudi v slovenski ureditvi pravice do vpogleda po 82. členu ZUP gre po stališču Ustavnega sodišča RS (zadeva U-I-16/10 in Up-103/10 z dne 20. 10. 2011), kljub njeni siceršnji procesno-pravni naravi, za posebno zakonsko pravico z zagotovljenim sodnim varstvom kot udejanjenje ustavne pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave Republike Slovenije (URS, Ur. I. RS, št. 33/91-I in nasl.). Pravica tretjih oseb, ki niso neposredno udeležene v upravnem postopku, da na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP vpogledajo v spis, ne predstavlja njihovega procesnega položaja v postopku, v katerem se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank oziroma stranskih udeležencev, temveč gre za posebno zakonsko pravico, ki ima svoj specifični namen in se o njej odloča v posebnem postopku. Ker ta postopek poteka ločeno in neodvisno od glavnega upravnega postopka, vlagatelj pa ima položaj stranke, saj se odloča o njegovem samostojnem zahtevku, odločitev pa lahko vpliva na učinkovito varstvo njegovega pravnega položaja v drugih postopkih, je Ustavno sodišče presodilo, da sklep, izdan na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP, pomeni odločitev o pravici v smislu prvega odstavka 23. člena Ustave. Zato mora biti zoper tak sklep zagotovljeno sodno varstvo (zadeva U-I-16/10, Up-103/10 z dne 20. 10. 2011).

Zato je treba te pravice tolmačiti v dvomu širše oz. v korist potencialnih upravičencev. Kolikor pa je stvarna legitimacija za vpogled v spis nedvoumna, torej osebi že priznan položaj stranke v postopku ali drugače izkazan pravni interes, pravice do vpogleda/pregleda oziroma prepisa/preslikave glede na ustavne pravice in temeljna načela po ZUP časovno niso omejene. Časovna omejitev bi se lahko kazala le v rokovno omejenem pravnem varstvu, a ker že za eno od pravnih sredstev, to je ničnost kot izredno pravno sredstvo po 279. in 280. členu ZUP, ni rokovno omejeno, je treba upravičencem omogočiti pravice po 82. členu tudi v tem okviru, torej kadarkoli (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 516). Omeji jo lahko izrecno le področni zakon kot nadrejen ZUP, če bi to v določenih zadevah po naravi stvari bilo smiselno oz. sorazmerno varstvu pravic drugih oseb (npr. vpogled posvojenega v postopkovno dokumentacijo le določeno število let po posvojitvi otroka oz. njegove polnoletnosti).

Še več, po ZUP je v povezavi s pravnimi sredstvi posebej utemeljeno, da imajo stranke in osebe s pravnim interesom vpogled še po dokončnosti in tudi pravnomočnosti zadeve glede na roke za uveljavljanje teh pravnih sredstev. Nenazadnje lahko npr. nekdo zahteva vpogled po 82. členu ZUP neposredno v zvezi z uveljavljanjem obnove postopke zaradi spregleda stranskega udeleženca (gl. 260. člen ZUP in nadaljnje).

Gradiva v zvezi z upravnimi postopki se zaradi eksternih pravnih učinkov upravnega odločanja trajno hrani po Uredbi o upravnem poslovanju (UUP; Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.), ki zavezuje tudi nosilce javnih pooblastil (gl. 77. člen UUP). Zato lahko interna pravila organa urejajo samo tista področja in vprašanja, ki niso že določena z ZUP ali UUP. Pri tem velja poudariti, da se vsako gradivo, ki je trajno pomembo za delo organa in nima značaja arhivskega gradiva, hrani pri organu (glej primer 1). Arhivsko gradivo pa je na podlagi osme alineje 2. člena Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva in arhivih (ZVDAGA, Ur. l. RS, št. 30/06 in nasl.) le tisto gradivo, ki ima trajen pomen za zgodovino, druge znanosti in kulturo ali trajen pomen za pravni interes pravnih in fizičnih oseb. Le za tako opredeljeno gradivo se kot podlaga za vpogled vanj uporablja določba 68. člena ZVDAGA.

Legitimirana oseba torej lahko zahteva vpogled v spis tudi npr. po 10 letih od zaključka postopka, pri čemer lahko slednji pojem tudi različno tolmačimo - a omejitve ni niti po zaključku postopka na prvi stopnji z odločbo, niti dokončnostjo ali pravnomočnostjo. Omejitev bi bila kolikor bi pravni učinki aktov v zadevi ne trajali več, niti ne bi vložnik zahteve za vpogled izkazal, da uveljavlja druge pravne interese (npr. odškodnino) v zvezi z dejanskim in pravnim stanjem iz zaključene zadeve. Vendar bi tedaj zahtevi ne ugodili zaradi neobstoja predpostavke legitimacije, ne prepozne vloge. Po naravi stvari je sicer treba upoštevati, da organ pravico do vpogleda lahko zagotavlja dokler razpolaga z zadevo, v okviru rokov hrambe oziroma do predaje dokumentacije v hrambo arhivu.

Smiselno enako velja tudi za primere, ko je v trenutku, na katerega se nanaša zahteva za vpogled, vlagatelj zahteve bil stranka v postopku, v času podaje te zahteve pa ni več. Pravica do vpogleda v lastni zadevi je časovno neomejena, saj ima stranka to pravico ves čas trajanja postopka in tudi po (zanjo) zaključenem postopku (glej tudi primer Pravica do večkratnega vpogleda v spis). Tudi po zanjo zaključenem postopku pa ima stranka kot tretja oseba še vedno možnost vpogleda v istem postopku, če z zahtevano stopnjo verjetnosti za to izkaže svojo pravno korist (drugi odstavek 82. člena ZUP). Tudi po stališču VSRS (glej sklep VSRS št. X Ips 108/2020 z dne 19. 5. 2021) ZUP ne določa, da je mogoče vpogledovati v zadevo samo v času trajanja upravnega postopka, to je mogoče tudi po končanem postopku, edini pogoj je, da v primeru, ko gre za tretjo osebo, ta izkaže svojo pravno korist, ki je neposredna (tedaj obstoječa ter ne morebitna ali bodoča) osebna korist (ter ne tuja ali javna), ki je oprta na zakon ali drug predpis (dejanska korist ne zadostuje, sodba UPRS I U 1051/2018-10 z dne 7. 7. 2020).

Poudariti kaže še, da se upravni organ lahko sreča v zvezi z isto pravico vpogleda z drugimi predpisi, mimo ZUP (več v Kovač et al., Upravno-procesne dileme 2: 120 vprašanj o rabi ZUP s sodno prakso in z uvodno študijo, 2012). Npr. neredek primer je sodelovanje sicer upravnih organov v sodnih postopkih. Tedaj veljajo sodni predpisi, pri zahtevah odvetnikov pa tudi Zakon o odvetništvu. Raba ZUP ni merodajna, čim gre za (pretežno) upravni organ oz. del javne uprave, ampak glede na to, kaj je predmet postopka. Če je predmet postopka sodna zadeva, se mora torej uporabiti sodna (procesna) pravila, čeprav eno fazo v postopku ali celo več vrši nesodni upravni organ. Nadalje gre omeniti še možnost vpogleda v lastne osebne podatke po zakonu, ki ureja varstvo osebnih podatkov, tedaj velja lahko ta kot specialni predpis. ZUP bi se uporabil v teh raznih primerih le, če bi področna zakonodaja nekega postopkovnega vprašanja ne urejala, in to smiselno (gl. 4. člen ZUP).

ZUP ne predpisuje roka za odločitev po 82. členu, vendar je pričakovano, da se odločitev sprejme čim prej. Odločanje o zahtevi za vpogled v spis in prepis oziroma preslikava dokumentov spisa po 82. členu ZUP je procesna pravica, ki jo stranke in drugi udeleženci postopka uresničujejo v okviru ''primarnega'' upravnega postopka in morebitno kršitev katere lahko uveljavljajo s pravnimi sredstvi, zoper odločitev o glavni stvari v upravnem postopku (glej sklep UPRS sklep I U 492/2014 z dne 1. 7. 2014). Če bi organ zavlačeval s preverjanjem pravne koristi na primer s ciljem izogibanja dodatnih udeležencev v postopku, v kar se lahko prevesi ugoditev po 82. členu ZUP, obenem pa izvajal druga dejanja v postopku, bi šlo za nezakonito prakso. Odločitev mora biti sprejeta pred izdajo odločbe, praviloma pa bistveno prej. Ker ni določenega posebnega roka, o molku organa po tem členu ne moremo govoriti, vendar lahko ob dolgotrajnem postopku nastane dilema, ali ob neekonomičnem teku postopka prizadetemu ne bi pripadla odškodnina po 26. členu Ustave (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 520). Glede na načelo ekonomičnosti postopka v 14. členu ZUP, mora uradna oseba postopek voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.

Pregled in prepis dokumentov se lahko zahteva ustno (torej ne le pisno oziroma ustno na zapisnik kot to določa 63. člen ZUP), kar prispeva k ekonomičnosti. V primeru ugoditve se želeni pregled/prepis dovoli, realno izvrši in zabeleži zgolj z uradnim zaznamkom. Le ustna vloga ne zadošča, če gre za prosilce po drugem, in ne prvem odstavku 82. člena ZUP v smislu dvoma o obstoju pravne koristi in s tem legitimacije prosilca, v tem primeru mu mora organ omogočiti, da zahtevo poda ustno na zapisnik na kraju samem. Organ ni samodejno dolžan strankam pošiljati kopij, zlasti če zagotovi seznanitev kako drugače (na primer zapisnika o ogledu). O pravicah do pregleda in obveščanja se odloči s sklepom, ki je pisni, če je zoper njega dopustno posebno pravno varstvo, kar velja po osmem odstavku 82. člena ZUP (le) za sklepe, s katerimi se pravice pregledajo, prepise ali preslikave in obveščanja pa zavrnejo. Pisni sklep je potrebno izdati tudi pri delni zavrnitvi zahteve, saj se lahko prosilcu ugodi zgolj v mejah pravne koristi in zato le glede dela spisa (več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 518-519).