Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Začetek postopka in vročanje v primeru velikega števila strank, med njimi tudi več neznanih, umrlih, tujcev
Datum odgovora: 16. 1. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Stranka (investitor, npr. javno podjetje) mora za pridobitev gradbenega dovoljenja (med drugim) izkazati pravico graditi, kar običajno izkaže z ustanovitvijo služnosti v javno korist. Toda na zemljišču, ki je bilo nekoč v lasti agrarne skupnosti, je danes 96 skupnih lastnikov, zato bi moralo pogodbo o ustanovitvi služnosti skleniti z vsemi 96 lastniki, kar pa je skoraj nemogoče. Zato je investitor v skladu z določbami posebnega zakona na UE podalo predlog za prisilno omejitev lastninske pravice, vendar pa ima sedaj tudi UE enak problem, saj mora postopek voditi s 96 strankami.
Ali bi lahko UE glede na veliko število skupnih lastnikov (od katerih je nekaj tudi že pokojnih, nekateri živijo v tujini, pri več lastnikih pa so v ZK vpisane različne plombe ipd.) sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pavice vročala z javnim naznanilom, enako tudi vabila skupne lastnike na narok? Ali obstaja še kakšna druga možnost, na podlagi katere bi bilo možno izvesti postopek, ob tem da bi morala UE izdati eno odločbo o omejitvi lastninske pravice v javno korist vsem lastnikom?
Odgovor:
V postavljenem vprašanju se prepletajo tri različne procesne institucije oziroma vprašanja, in sicer stvarna legitimacija strank, njihovo zastopanje v postopku ter pravila vročanja.
Glede procesne legitimacije stranke: organ mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člena ZUP). Tako ni dvoma, da bo moral upravni organ najprej ugotoviti, kdo sploh so stranke postopka omejitve lastninske pravice. To je v obravnavanem primeru še toliko bolj pomembno, saj bo moral organ že v začetnih fazah postopka vsem strankam postopka vročiti sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice po področnih predpisih, kot določa 473. člen Energetskega zakona (EZ, Ur. l. RS, št. 60/19-UPB in nasl.) v zvezi z 221. in 210. členom Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3, Ur. l. RS št. 199/21 in nasl.). Ob tem pokojna (umrla) oseba ne more biti stranka postopka niti se taki osebi ne more vročati upravnih aktov; posebna pravila pa veljajo tudi za vročanje osebam z neznanim bivališčem. Tako bo moral upravni organ po prejemu zahteve za uvedbo postopka omejitve lastninske pavice postoriti vse, kar je potrebno, da pravilno legitimira stranke postopka.
Stranke postopka bodo v obravnavanem primeru vsi solastniki oziroma skupni lastniki obravnavane nepremičnine. Pri tem se upravni organ lahko zanese na stanje v zemljiški knjigi (ZK) (glej npr. sodbo UPRS III U 61/2012 z dne 22. 3. 2013 in II U 389/2020 z dne 16. 5. 2022). Iz ZK bo organ tako pridobil seznam oseb, ki imajo pravico sodelovati v postopku. Glede na datum rojstva, ki je običajno zapisan ob lastniku, bo lahko preveril tudi, ali gre za polnoletne osebe in s tem poslovno sposobne (glede mladoletnih glej 47. člena ZUP). Večjo težavo pa bodo gotovo predstavljale umrle osebe in osebe z neznanim bivališčem.
Če gre za državljane RS ali osebe s prebivališčem v RS, je mogoče podatek o morebitni smrti preveriti v Matičnem registru oziroma v Centralnem registru prebivalstva. V primeru ugotovljene smrti državljana RS lahko organ zaprosi okrajno sodišče, ali je že bil izveden dedni postopek po pokojniku ter kdo je (pravnomočno) podedoval konkretno zemljišče. Tako je ta dedič (četudi še ni vpisan v ZK), stranka postopka omejitve lastninske pravice. Na to napotuje 132. člen Zakona o dedovanju (ZD, Ur. l. SRS, št. 15/76 in nasl.), ki določa, da pokojnikova zapuščina preide po samem zakonu na njegove dediče v trenutku njegove smrti.
Če dedni postopek še ni pravnomočno zaključen, je šteti, da o prehodnem vprašaju (lastništvu zemljišča) še ni pravnomočno odločeno. V takšnih primerih lahko organ s sklepom prekine postopek in počaka na odločitev sodišča (pri čemer so spori o dedovanju eni izmed najdolgotrajnejših postopkov, prim. Kmecl v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 362). Zato bi bilo smotrneje, da bi upravni organ poskušal to predhodno vprašanje rešiti sam, kot to omogoča prvi odstavek 147. člena ZUP. Seveda lahko upravni organ upošteva tudi določbe ZD, ki v 131. členu ureja skrbnika zapuščine. Ta je predviden za primere, če so dediči neznani ali če je neznano njihovo prebivališče, kakor tudi v drugih primerih, kadar je to potrebno. Skrbnika zapuščine postavi sodišče, kar pomeni, da je lahko upravni organ le pobudnik takega postopka pred sodiščem.
Za primere, ko se sicer ve, kdo je stranka postopka, torej je znana identiteta solastnika, ne ve pa se, kje se nahaja/stanuje, ZUP predvideva postavitev začasnega zastopnika. Pri tem ZUP to možnost omejuje zgolj na primere (glej prvi odstavek 51. člena ZUP), ko je treba opraviti kakšno procesno dejanje v postopku zoper osebo, katere prebivališče je neznano in nima pooblaščenca, pa nujnost zadeve ali interes stranke narekuje izvedbo postopka v določenem delu brez odlašanja. Sklep o postavitvi začasnega zastopnika razglasi organ na oglasni deski in na enotnem državnem portalu e-uprava z javnim naznanilom po potrebi pa tudi na drug primeren način (glej še Kovač, Remic in Sever, Upravno-procesne dileme o rabi ZUP, 2010, str. 104). Začasni zastopnik sodeluje samo v postopku oziroma pri dejanju, za katerega je postavljen (npr. za potrebe uvedbe postopka in s tem vročitve sklepa o uvedbi postopka o omejitvi lastninske pravice), in le toliko časa, dokler so podani razlogi za to (peti odstavek istega člena). Pri tem ima začasni zastopnik vse pravice in dolžnosti zakonitega zastopnika (varuje interese stranke). Posebej pa gre poudariti, da začasnega zastopnika ni mogoče postaviti v primeru, ko ni znano, kdo je stranka postopka.
V vseh ostalih primerih, če stranka sploh ni znana ali ni mogoč stik ali komunikacija z njo, še posebej v primeru, če gre za poseg v strankin položaj, je potrebno upoštevati druge oblike varstva pravic strank, kar je zagotovljeno preko skrbnika za posebne primere, ki ga ureja Družinski zakonik (DZ, Ur. l. RS, št. 15/17 in nasl.). To velja posebej, če organ stranki nalaga določene obveznosti oziroma dolžnosti, saj lahko pravni položaj stranke po vročitvi obveznostne odločbe varuje le tak skrbnik. Le skrbnik bo lahko zastopal stranko prek pravnih sredstev v zvezi z odločitvami organa. Takega skrbnika po 268. členu DZ (v povezavi z 267. členom) imenuje upravni organ, prek katerim teče postopek. Posebnost tega instituta je v tem, da je predviden tako za osebo, katere prebivališče ni znano in ki nima zastopnika, kot tudi neznanemu lastniku premoženja.
Težave z iskanjem dedičev kot tudi strank z neznanim bivališčem pa sta v zvezi s postopkom omejitve lastninske pravice predvidela tudi EZ in ZUreP-3, ki jih je glede na postopek oziroma upravno področje šteti za leges speciales napram ZUP in DZ. Tako prvi v 477. členu, drugi pa v 208. členu urejata skrbnika za posebne primere. Tega v obeh primerih postavi skrbstveni organ (Center za socialno delo) na predlog razlastitvenega upravičenca (tu javnega podjetja) in sicer kadar razlastitveni upravičenec ne uspe pridobiti podatkov iz javnih evidenc, ker ti podatki ne obstajajo oziroma organi, ki vodijo javne evidence, s podatkom ne razpolagajo (kot izhaja iz EZ) oziroma kadar v uradnih evidencah ne obstajajo podatki o lastniku nepremičnin in ta ni znan; je iz razpoložljivih podatkov razvidno, da je lastnik nepremičnine umrl, vendar še ni razglašen za mrtvega ali dedovanje po njem še ni uvedeno; ni mogoče ugotoviti stalnega ali začasnega prebivališča lastnika nepremičnine in nima zastopnika; je lastnik nepremičnine v tujini in nima zastopnika ali pooblaščenca v RS; ne prebiva na naslovu v RS oziroma na stalnem ali začasnem naslovu v tujini (kot izhaja iz ZUreP-3).
Vse zgoraj navedeno je pojasnjeno z namenom, da se ugotovi, kdo sploh so stranke postopka. Pri tem ni odveč zapisati, da je stvarna legitimacija materialno-pravno vprašanje (o tem več v Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2017, str. 144), in je običajno nedeljivo vprašanje z glavnim predmetom postopka. Šele ko bo torej organ pravilno legitimiral vse stranke postopka, bodo izpolnjene okoliščine, da bo lahko izdal sklep o začetku postopka omejitve lastninske pravice. Ob tem ni mogoče spregledati, da materialni predpisi (tako EZ kot ZUreP-3) začetek postopka omejitve lastninske pravice vežejo na poseben pogoj in sicer EZ in ZUReP-3 nalagata investitorju, da predhodno sam vroči ponudbo za sklenitev pogodbe o omejitvi lastninske pravice na nepremičninah vsem lastnikom nepremičnin. To pomeni, da mora že razlastitveni upravičenec predlagati skrbstvenemu organu postavitev skrbnika za posebne primere. Šele če razlastitveni upravičenec v 30 dneh po vročitvi ponudbe z lastniki nepremičnine ni uspel skleniti pogodbe, sme razlastitveni upravičenec vložiti zahtevo za omejitev lastninske pravice, s čimer se začne upravni postopek.
Upravni organ mora sklep o začetku postopka omejitve lastninske pravice vročiti strankam postopka. Že pred izdajo sklepa bo torej upravni organ (če tega ni storilo že javno podjetje) ugotavljal in ugotovil, kdo so stranke postopka. Tako bo moral pred izdajo sklepa postoriti vse potrebno (opisano zgoraj), da bo razpolagal s seznamom vseh (96) solastnikov oz. njihovih dedičev ali skrbnikov za posebne primere in s tem tudi z njihovimi naslovi. Skladno s tem ni zakonite možnosti, da bi organ pričel postopke z javnim naznanilom, kot to predvideva 131. člen ZUP.
Ko pa gre za vprašanje vročanja sklepa in ne torej za celostni pravni položaj osebe, ki se ji vroča, se uporabi pravila ZUP o vročanju. Če se organ v postopku obrača na osebo, ki še ni sodelovala v postopku, se vroča na naslov za vročanje, ki ga mora fizična oseba prijaviti po Zakonu o prijavi prebivališča (ZPPreb-1, Ur. l. RS, št. 52/16 in nasl.), in po potrebi tudi na drugem naslovu, če je verjetno, da oseba tam dejansko prebiva.
Vročanje z javnim naznanilom je predvideno le v primeru, če se sicer pri vročanju znani stranki na naslovu za vročanje ugotovi, da je naslovnik na tem določenem naslovu neznan ali odseljen (drugi odstavek 96.a. člena ZUP). Če vročevalec ugotovi, da se je oseba odselila iz naslova, kjer naj se opravi vročitev, oziroma je na naslovu neznana, mora o tem obvestiti organ in mu sporočiti naslov, če ga izve na podlagi opravljenega poizvedovanja, ali kako drugače. Če vročitev ni bila mogoča, ker stranka ni obvestila organa o spremembi prebivališča, organ pa zagotovo ugotovi, da vročitev ni bila uspešna na naslovu za vročanje, prijavljenemu na podlagi zakona, ki ureja prijavo prebivališča ter na vročevalcu znanemu naslovu, odredi, da se vse nadaljnje vročitve v postopku opravljajo tako, da se dokument objavi na oglasni deski organa in na enotnem državnem portalu e-uprava, kot to določata 96. člen ZUP in 96.a člen ZUP. Javno naznanilo lahko organ izkoristi šele, ko so izčrpane vse možnosti vročitve preko naslova za vročanje in omenjenih naslovov, kjer je verjetno, da bi se naslovnik dejansko nahajal (glej še v Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 138–149 in povezavo). Na dolžnost aktivnega ravnanja organa opozarja tudi sodna praksa; tako je VSRS v sodbi I Up 407/2002 kot enega temeljnih argumentov za presojo pravilne vročitve po drugem odstavku tega člena upoštevalo, da je organ večkratno poskusil vročiti dokument in opravil določene poizvedbe. Posebej pa gre opozoriti, da v konkretnih postopkih vročanje z javnim naznanilom ni dopustno, če organ zagotovo ve, da na zadnjem organu znanem naslovu stranka ne biva in ne pozna drugega naslova. Uporaba 96. člena ZUP in 96.a člena ZUP ni dopustna, saj se zakonski dejanski stan omejuje le na primere, ko stranke imajo stalno ali začasno prebivališče in s tem naslov za vročanje. V takem položaju mora organ šteti, da gre za sicer znano stranko z neznanim bivališčem in mora tako uporabiti določbe glede skrbnika za posebne primere (tu po ZUreP-3 oziroma DZ). Tako postopanje je nujno za varstvo pravic strank po 7. členu ZUP.
Uporaba 96. a člena ZUP prav ni dopustna, kadar je stranka postopka tujec in nima veljavnega naslova za vročanje v RS. Tudi v tem primeru bo potrebno postaviti skrbnika za poseben primer oz. v nujnih primerih za posamezno dejanje postopka začasnega zastopnika (glej še: povezavo in povezavo). Nadalje pa bo treba upoštevati še, da ZUP v četrtem odstavku 89. člena določa, da kadar je stranka v tujini, pa v državi nima pooblaščenca, ji je treba ob vročitvi prvega dokumenta naložiti, naj v določenem roku imenuje pooblaščenca ali pa pooblaščenca za vročitve in jo opozoriti, da ji bo po uradni dolžnosti postavljen pooblaščenec za vročitve oziroma začasni zastopnik, če v danem roku ne bo sama imenovala pooblaščenca. Na tak način organ postopa zlasti, ko učinkovitosti postopka ni mogoče zagotoviti drugače, na primer ko je sodelovanje stranke pri procesnih dejanjih nujno, ko bi siceršnje sodelovanje v postopku povzročilo nesorazmerne stroke, ko ni mogoče zagotoviti pravočasnega vročanja v tujino ipd. Nasprotno, pozivanje stranke k imenovanju pooblaščenca ni potrebno, če stranka kljub prebivanju v tujini lahko sodeluje pri procesnih dejanjih, organ z njo nemoteno komunicira in tovrsten potek postopka ne povzroča nepotrebnih stroškov.
Ker mora upravni organ sklep o začetku postopka, kot tudi vsa nadaljnja upravna pisanja in akte, vročiti vsem (96) strankam postopka, lahko upoštevaje načelo ekonomičnosti - da bi postopek vodil hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke – od strank zahteva, da določijo skupnega pooblaščenca za vročitve (ali več takih), kot to določa 90. člena ZUP; lahko pa jim celo s sklepom na podlagi drugega odstavka 52. člena ZUP naloži, da določijo skupnega predstavnika.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.