Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Postavitev in delovanje skrbnika za poseben primer ob neznanem bivališču stranke v tujini
Datum odgovora: 19. 3. 2011, pregled 25. 11. 2022, dopolnitev 3. 7. 2023
Vprašanje:
V postopku ugotavljanja dejanskega stalnega prebivališča po določbah Zakona o prijavi prebivališča se sme odsotni osebi postaviti skrbnika za posebni primer. Tega lahko, na podlagi 267. člena Družinskega zakonika, postavi tudi organ, pred katerim teče postopek. Kako lahko skrbnik, ki naj bi bil uslužbenec upravnega organa (sodelavec tega, ki sicer vodi postopek), varuje in zaščiti pravice in koristi stranke, ki je ne pozna, za stranke, ki so bodisi v tujini in organ z njimi ne more vzpostaviti stika? Kako bo drug uslužbenec v istem organu varoval in ščitil pravice, in se posluževal pravnih sredstev, recimo s pritožbo? Ali bo takso za pritožbo kril sam?
Kako ravnati v primeru, ko je potrebno izdati odločbo o prenehanju prijave stalnega prebivališča in uradna oseba ne more ugotoviti, kje posameznik oziroma stranka prebiva. Ali je dopustna praksa, da se namesto skrbnika oziroma drugega zastopnika, stranko vključi v postopek tako, da se ji dokumenti vročajo z javnim naznanilom (na oglasno desko)?
Odgovor:
Skladno z ustavnimi kavtelami in načeli ter pravili upravnega procesnega prava (ZUP) se stranki, katere pravico, pravni interes oziroma obveznost organ obravnava, mora podati možnost zaščite njenih pravnih koristi. Zato organ v primeru neznane stranke ali njene nedosegljivosti (zlasti pri neznanem bivališču v tujini) MORA postaviti zastopnika, kajti v nasprotnem bo izdani akt v upravnem postopku (npr. ugotavljanja bivališča) formalno nezakonit in izpodbojen, saj bi organ sicer storil najmanj dve bistveni postopkovni kršitvi po 2. in 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. V upravnem postopku velja namreč načelo, da je treba strankam omogočiti, da se udeležujejo postopka in da varujejo svoje pravice in pravne koristi z učinkovitim sodelovanjem.
V določenih primerih organ postavi stranki začasnega zastopnika. Začasnega zastopnika mora, skladno z 51. členom ZUP, postaviti upravni organ, ki postopek vodi, če to narekuje nujnost zadeve ali interes stranke in je treba izvesti postopek, za posamezno nujno dejanje v postopku; npr. kadar je strankino bivališče neznano ali pa je ni mogoče povabiti, ker npr. živi predaleč itd., ne pa tudi za primer, ko ni znano, kdo ali kje je stranka že od uvedbe postopka dalje oz. cel postopek. Če ni elementa nujnosti, mora organ, ki vodi upravni postopek, zahtevati od pristojnega organa, naj procesno nesposobni stranki postavi skrbnika. Začasni zastopnik opravlja vsa dejanja v upravnem postopku, a le za čas nujnosti, torej ko deluje v imenu stranke, to pomeni, da je pooblaščen vlagati tudi pritožbe ali druga pravna sredstva. Ker je funkcija začasnega zastopnika obvezna, ima začasni zastopnik pravico do povračila stroškov in do ustrezne nagrade (113. in 114. člen ZUP) (v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 97).
Če organ postavi začasnega zastopnika posamezniku, čigar prebivališče je neznano, razglasi svoj sklep še na oglasni deski in na enotnem državnem portalu e-uprava oziroma po potrebi na drug primeren način (51. člen ZUP), na primer v lokalnem časopisu in podobno (v Kovač, Remic in Sever, Upravno-procesne dileme o rabi ZUP, 2010, str. 104).
Kadar pa je potrebna celovita zaščita interesov stranke, ker denimo že od uvedbe postopka nima možnosti sodelovanja v postopku, kot po naravi zadeve izhaja vedno v postopku ugotavljanja stalnega bivališča, mora organ postaviti skrbnika za poseben primer po Družinskemu zakoniku (DZ, Ur. l. RS, št. 15/17, 21/18 – ZNOrg, 22/19, 67/19 – ZMatR-C, 200/20 – ZOOMTVI, 94/22 – odl. US in 94/22 – odl. US)). V 267. členu zakon določa postavitev skrbnika za posebni primer ali skrbnika za določeno vrsto opravil odsotni osebi, katere prebivališče ni znano, pa tudi nima zastopnika, neznanemu lastniku premoženja, kadar je to potrebno, da nekdo za to premoženje skrbi, pa tudi v drugih primerih, kadar je to potrebno za varstvo pravic in koristi posameznika in sicer s strani centra za socialno delo (CSD) oz. v postopku pred drugim organom po 268. členu DZ. Zakon torej določi generalno klavzulo kot razlog za postavitev zastopnika, in sicer potreba po varovanju pravic in koristi posameznika, pri čemer zakon posebej zagotavlja skrbniško varstvo neznanemu lastniku premoženja (Zupančič, Družinsko pravo, 1999, str. 183). Pri postavitvi skrbnika za posebni primer pristojni organ določi obseg njegovih dolžnosti in pravic upoštevaje okoliščine vsakega posameznega primera (273. člen DZ).
Vlogi začasnega zastopnika po ZUP in skrbnika za poseben primer po DZ, čeprav ju postavi isti organ (npr. UE), pa se glede na namen institutov, razlog imenovanja in dolžnosti zastopnika bistveno razlikujeta. Začasni zastopnik je procesni institut, kjer organ zastopnika postavi s sklepom po ZUP, zastopnik pa je dolžan nalogo za čas nujnega dejanja opraviti ne glede na svoje soglasje za zastopanje. Zaradi nujnosti je začasni zastopnik lahko ena od uradnih oseb organa, ki postopek vodi (toda ne vodeča uradna oseba, saj mora biti zastopnik garant strankinih pravic, vodeča uradna oseba pa je dolžna zastopati predvsem javni interes). Po drugi strani pa je postavitev skrbnika materialno pravno vprašanje, organ o tem torej izda odločbo, pred tem pa mora preveriti pogoje po zakonu, predvsem nekonfliktnost interesov stranke in predvidenega skrbnika. Prav tako mora organ preveriti, ali predvideni skrbnik soglaša s to vlogo; če take osebe ni najti niti v krogu stranke niti med uslužbenci organa, ki vodi upravni postopek, se kot skrbnika v skrajnem primeru imenuje CSD kot skrbstveni organ. Torej se od skrbnika pričakuje, da to vlogo sprejme kot častno in deluje v celotnem postopku v interesu zastopane stranke, a le, če je to pripravljen.
Seveda pa so stroški postopka in tudi takse, za katerih plačilo je stranka zavezana (stvarno legitimirana npr. po ZUT), stroški postopka, zato jih mora poravnati stranka sama. Če torej skrbnik plača določeno obveznost v imenu in za račun zavezane in zastopane stranke, jo priglasi kot strošek, ki ga mora organ ob zaključku postopka v odločbi o glavni stvari ali posebnem sklepu obračunati v breme stranke (gl. 113. člen ZUP in naslednje). Skrbniku take stroške organ neposredno povrne, ob neplačilu zavezane stranke pa jih kasneje od nje prisilno izterja.
Morebitna praksa organov, da v postopku ugotavljanja stalnega prebivališča odločbo vročajo z javnim naznanilom, ni nujno skladna z pravili DZ (gl. zg.) pa tudi ne z načeli in pravili ZUP, ki določajo, da mora organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba (7. in 44. člen ZUP). Neznano prebivališče, ki je povod za začetek postopka ugotavljanja dejanskega prebivališča, ne glede na dolžnost prijave vsakokratne spremembe po zakonu, ki ureja prijavo prebivališča, po DZ predpostavlja pravno situacijo, ki terja varstvo pravnega položaja prizadetega preko skrbnika za poseben primer. Izvedba upravnega postopka ugotavljanja prebivališča po naravi stvari predpostavlja izvedbo posebnega ugotovitvenega postopka, največkrat z zaslišanjem prič, kar samo po sebi pomeni dolžnost zagotavljanja pravice stranke do sodelovanja (gl. 9. in 146. člen ZUP). Temu do določene mere sicer zadosti tudi javno naznanilo, vendar se postavlja vprašanje ustreznosti tovrstnega vključevanja in seznanjanja stranke ob siceršnji dolžnosti organa, da pri vodenju in odločanju upošteva vse predpise, ki vplivajo na pravni položaj, v tem primeru pravila DZ (načelo notranje skladnosti pravnega reda). Po ZUP se vročanje z javnim naznanilom dopušča, ko se vroča večjemu številu neznanih oseb ali oseb, ki se na morejo določiti (94. člen), kar je drugačna pravna situacija, kot je obravnavana. Po 96.a členu ZUP je nadalje omogočeno, da se vroča z javnim naznanilom, če oseba ne prebiva na naslovu za vročanje (praviloma je to naslov dejanskega prijavljenega – stalnega ali začasnega - prebivališča), vendar je glede na prej omenjana pravila DZ, lahko ustavnopravno sporno (pravica do poštenega in pravičnega postopka, ki izhaja iz pravice do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave), če se varstvo pravnega položaja zagotavlja z javnim naznanilom, namesto preko skrbnika za poseben primer, saj je taka zaščita učinkovitejša. Menimo, da je v obravnavanem primeru treba dati prednost sistemski ureditvi, ki omogoča varstvo pravnega položaja preko skrbnika za poseben primer.
Organ mora tako pred vročitvijo z javnim naznanilom najprej poskusiti ugotoviti dejanski naslov stranke oziroma pooblaščenca. Na to dolžnost aktivnega ravnanja organa opozarja tudi praksa Vrhovnega sodišča RS, ki izpostavlja pomembnost večkratnega poskusa vročitve in opravljenih poizvedb (glej sodbo VSRS I Up 407/2002 z dne 11. 2. 2004).
Glej tudi Vročanje z javnim naznanilom v isti zadevi.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.