Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Vpliv spremembe materialnega predpisa na veljavnost odločbe in izvršitev dveh odločb v istem
Datum odgovora: 24. 2. 2012, 11. 5. 2012, 5. 6. 2012 in 24. 4. 2014, pregled 18. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
(1) Pogoj za izdajo odločbe o uveljavitvi pravice je plačilo denarne obveznosti, o kateri se odloči s samostojno odločbo (npr. komunalni prispevek v primeru izdaje gradbenega dovoljenja). Odločba o naložitvi obveznosti je bila izdana, stranka se zoper njo ni pritožila in uveljavljala drugih pravnih sredstev, a je tudi ni izpolnila, saj na podlagi tedaj veljavnega materialnega prava ni mogla uveljaviti svoje pravice. Kasneje je bil materialni predpis spremenjen, zato je stranka ponovno vložila vlogo za naložitev obveznosti. Na novo odmerjena obveznost je bistveno višja kot prejšnja, stranka pa se zoper odločbo ni pritožila. Nato pa je vložila zahtevo za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici, saj naj bi bilo dvakrat odločeno o isti stvari. Trdi, da prva odločba o naložitvi obveznosti še vedno velja. Kako naj ravna organ?
(2) Kako pa naj postopa organ v primeru, ko je bila stranki v letu 2010 izdana in pravnomočna odločba (o odmeri komunalnega prispevka), po kateri zavezana stranka obveznosti ni izpolnila, zato je organ stranki leta 2011 poslal opomin. Pri tem se je izkazalo, da je v isti zadevi stranka podala leta 2011 novo zahtevo, na podlagi katere je organ zaradi spregleda, da je bilo o tem že odločeno, izdal novo odločbo, ki jo je stranka izpolnila. Ali se druga odločba odpravi in kako?
(3) Kako postopati v primeru, ko je organ v letu 2010 izdal odločbo o plačilu denarne obveznosti (npr. komunalnega prispevka), ki jo je stranka plačala, kasneje pa se vložila zahtevo za vračilo plačane obveznosti, ker ne bo izkoristila pravice, ki je povezana s plačilom (npr. objekta ne bo priključila na vodovodno omrežje)?
Odgovor:
(1) Kadar stranka uveljavlja pravice ali se ji nalaga obveznosti, je treba preveriti, ali ni o istem že odločeno (4. točka prvega odstavka 129. člena ZUP), sicer zahtevo zavrže. Če organ spregleda to procesno predpostavko za uvedbo in tek postopka, se odločba, izdana v istem, če je drugačna, odpravi po nadzorstveni pravici (2. točka prvega odstavka 274. člena ZUP). Ključno pa je razumevanje, kdaj (ne) gre za isto stvar. Ista stvar pomeni isto pravico ali obveznost iste stranke v določenem (istem) časovnem trenutku glede na iste tedaj veljavne predpise in isto dejansko stanje (prim. Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 146-148 in 222-226).
V prvem primeru, ko je organ odločal v drugem postopku na podlagi spremenjenega predpisa, ne gre za isto stvar. V tem primeru namreč ni izpolnjen eden od pogojev - da je pravno stanje enako kot prvič, ker se je materialni predpis medtem spremenil. Če bi bilo tako pravno kot dejansko stanje enako, tudi odločitev ne bi mogla biti različna (če bi bila, bi to bilo v tem primeru nedovoljeno ponovno odločanje o isti zadevi). Ker pa se je pravna podlaga spremenila, je drugačna tudi odločitev. Glede na to je treba zahtevo stranke po odpravi odločbe po nadzorstveni pravici zavrniti.
Odločbo, v kateri je naložena obveznost, je treba v določenem roku prostovoljno izpolniti, sicer sledi postopek prisilne izvršbe (XVII. poglavje ZUP). Izpolnitev obveznosti je namreč praviloma v javnem interesu. Konkretni primer pa je specifičen. Področni zakon (Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), Ur. l. RS 33/07 in novele) ne ureja, kako naj organ ravna, če stranka obveznosti ne izpolni, kot to sicer izhaja na splošno po 282. členu ZUP in nadaljnjih.
ZPNačrt ureja zgolj vračilo že plačanega (deseti odstavek 79. člena ZPNačrt). Če stranka obveznosti ne izpolni, ne obstaja javni interes za prisilno izvršitev. Če namreč stranka ne želi, da se odloči o njeni pravici, potem tudi ne bo izpolnila obveznosti, ki je pogoj za tako odločanje. Če bi prisilno izterjali dolgovani znesek, stranka pa nato ne bi želela uveljaviti pravice, bi bilo treba že plačano vrniti. Glede na to, da po ZPNačrt, niti po ZUP, zaradi takšne situacije ni mogoče (ni dovoljeno) izdajati odločbe menimo, da naknadno poseganje v odločbo ni dopustno, zato je pravilneje dolg računovodsko odpisati neposredno na podlagi akta UE (odločbe o zavrnitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma sklepa o ustavitvi omenjenega postopka). Podrobneje o tem glej primer: Sprememba, izvršba in vračilo plačane obveznosti po področnem zakonu (komunalni prispevek). Menimo, da bi bilo zaradi specifik tega upravnega področja v bodoče smiselno v občinske akte (odloke) v prehodne in končne odločbe izrecno navesti možnost nadomestitve (in s tem odprave učinkov) prejšnje odločbe z novo.
(2) V drugem primeru, če predpostavimo, da gre res za isto stvar in torej nespremenjen pravni in dejanski stan (objekt po projektu) v obeh vodenih postopkih, je oz. bi morala biti druga izdana odločba enaka prvi, torej nalagati isto obveznost (isto višino komunalnega prispevka). Zato za odpravo druge odločbe po nadzorstveni pravici (glede na spregled organa pri drugem postopku, da je bilo o istem že odločeno eno leto prej), ni podlage, saj se druga odločba odpravi po 274. členu ZUP samo, če je drugačna od prve. Z vidika zakonitosti upravnopravnega razmerja ter javnega interesa in pravic strank(e) ni potrebe niti podlage za poseg v izdane odločbe, saj druga odločba v primerjavi s prvo ne spreminja pravnega položaja stranke.
Razlika med obema odločbama, če gre za isto zadevo, bi bila kvečjemu v roku izpolnitve obveznosti. Toda glede na izdajo odločb na tem področju v interesu stranke (investitorja) oz. posebnosti področnih predpisov, za upravni organ tudi rok izpolnitve ni relevanten, saj po izvršljivosti odločbe organ ni dolžan izvesti izvršbo v javnem interesu. Če je stranka izpolnila isto obveznost, čeprav šele po drugi odločbi in ne že prvi, je razmerje pravno v celoti urejeno. V izdani odločbi se zato ne posega, postopek v zvezi z opominom (po prvi odločbi) pa se ustavi. Menimo, da je zaradi preglednosti zadev(e) in urejenega računovodstva potrebno le oba spisa združiti oz. narediti povezavo in zavesti, da je določen in izterjevan znesek po prvi odločbi (sedaj) poravnan na podlagi izdane druge odločbe. Dan primer tako procesno-pravno ne terja niti upravičuje posegov, ampak gre zgolj za ureditev računovodskih postavk oz. evidence.
(3) V tretjem primeru mora organ ugotoviti, ali so izpolnjeni materialni pogoji za vračilo že plačane obveznosti. Po ZPNačrt se plačani komunalni prispevek vrne, če investitor ni vložil vloge za izdajo gradbenega dovoljenja ali pa mu gradbeno dovoljenje ni bilo izdano oziroma je prenehalo. S takšno odločbo se ne posega v predhodno odločbo o odmeri komunalnega prispevka, ampak organ odloči le o upravičenosti vračila plačane obveznosti. Treba pa je upoštevati, da je materialna pravica do vračila omejena na prej omenjene primere, ko je bil prispevek odmerjen in plačan na zahtevo investitorja, vendar ta ni pridobil gradbenega dovoljenja ali mu je to prenehalo. Možnost vračila prispevka ni omogočena za primere, ko ga občina odmeri po uradni dolžnosti, ker neko stavbno zemljišče opremi oziroma izboljša njegovo opremljenost s komunalno opremo. V takšnih primerih mora obveznost plačati, ne glede na to, ali bo objekt dejansko priključil na komunalno opremo. Zato v primerih, ko je zagotovljena komunalna opremljenost ali je ta izboljšana, zavezanec ne more zahtevati vračila, tudi če ne izkoristi možnosti priklopa.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.