Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Sprememba, izvršba in vračilo plačane obveznosti po področnem zakonu (komunalni prispevek)
Datum odgovora: 4. 2. 2013, 28. 5. 2013 in 28. 10. 2013, pregled 16. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Področni zakon predvideva vrnitev plačane obveznosti s strani upravnega organa A (npr. komunalnega prispevka s strani občine na podlagi odločbe o odmeri, ki jo je izdala občinska uprava) v primeru, če stranka a) ne vloži zahteve za pridobitev določene pravice pri upravnem organu B (npr. zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja pri upravni enoti) ali b) če dovoljenje ni bilo izdano ter ali c) če je pravica prenehala veljati. Ali pomeni vrnitev plačane obveznosti po ZUP odpravo pravnomočne odločbe, na podlagi katere je bila obveznost sprva odmerjena?
Ali se lahko izda odločba o odpravi ali razveljavitvi odmerne odločbe v gornjih primerih, če stranka prispevka ni plačala, zlasti za računovodsko pokritje odpisa terjatve?
Ali mora upravni organ A v primeru zavrnjenega zahtevka za pridobitev določene pravice s strani upravnega organa B (česar področni zakon ne pokriva) v izterjavo plačila obveznosti, čeprav je ta pogojena z uveljavitvijo in izčrpanjem uveljavljane pravice pri organu B? Kaj storiti v primeru vložene zahteve po odmeri plačila določene obveznosti s strani stranke, ne pa tudi vložitve zahteve po pridobitvi neposredno povezane pravice?
Kaj pa, če se stranka odloči, po že izdanem gradbenem dovoljenju in odmerjenem komunalnem prispevku, da slednjega ne bo plačala, ker se je premislila glede gradnje (ne bo gradila) in želi vračilo plačane obveznosti - kako naj postopa upravni organ?
Kako pa naj upravni organ ravna v primeru že izdane odločbe o določeni obveznosti (npr. pravomočna odmera komunalnega prispevka), če nato stranka spremeni zahtevek o pridobitvi določene pravice (npr. pridobitev gradbenega dovoljenja), ki je neposredno povezana s prvo odločbo o določeni obveznosti?
V spet drugem primeru pa je organ izdal odločbo (o odmeri prispevka), naknadno pa je bilo ugotovljeno, da je bil akt oz. postopek (gradbenega dovoljenja) pred drugim organom spremenjen. Kako sedaj postopa organ, ki je izdal odločbo (o obveznosti) na podlagi spremenjene odločbe drugega organa? Ali naj organ vlogo stranke po vračilu preveč plačane obveznosti glede na spremenjeno odločbo drugega organa razume kot predlog za obnovo postopka, saj so se spremenila dejstva, na podlagi katerih je bila izdana prva odločba tega organa? Ali naj organ že izdano odločbo odpravi ali razveljavi in nato na novo odloči o obveznosti?
Odgovor:
Pri vračilu plačane obveznosti ne govorimo o posegu v pravnomočno odločbo na podlagi ZUP. Pravni učinek pravnomočnosti je namreč v tem, da izdane odločbe ni mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti z novo odločbo, s katero bi se nadomestila prejšnja odločba (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 435). V predmetni zadevi tako področni zakon določa posebno, neke vrste nepravo, obnovo postopka, ko se izda nova odločba o vračilu plačane obveznosti na osnovi področnega zakona, ki je podlaga za takšno vračilo, v odmerno pa se ne posega. Gre torej za posebno pravno sredstvo izven ZUP, ker se odločba o vračilu s prej izdano odločbo o odmeri nadalje plačane obveznosti lahko izda le na podlagi področnega zakona. Če stranka plačilo obveznosti poravna, nato pa konkretno pridobljeno pravico ne uveljavi, je na njej, da zahteva vračilo plačane obveznosti, saj gre za postopek v strankinem interesu.
Toda glede na področni zakon je stranka upravičena do vračila plačila v treh taksativno navedenih primerih:
a) če stranka po plačilu komunalnega zahtevka sploh ne vloži zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja (torej za izdajo odločbe v drugi zadevi),
b) če pristojni organ gradbenega dovoljenja ne izda ali
c) če je izdano gradbeno dovoljenje prenehalo veljati (deseti odstavek 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju; ZPNačrt, Ur. l. RS, št. 33/07 in novele).
V primeru zavrnjene zahteve s strani upravnega organa B za pridobitev pravice, naj upravni organ A izda odločbo o vračilu plačila obveznosti, saj stranka ni pridobila pravice, pa naj gre za nevložitev, zavrženje ali zavrnitev zahteve, po analogiji intra legem (znotraj področnega zakona), čeprav zakona določa le "če gradbeno dovoljenje ni izdano".
Pri tem je smiselno, da upravni organ A o vračilu obveznosti obvesti upravni organ B. Vsekakor pa mora v vseh treh primerih po področnem zakonu (a-c) upravni organ A izvesti ugotovitveni postopek po prvem odstavku 138. člena ZUP, pri čemer gre za ugotavljanje relevantnih dejstev za izdajo odločbe o vračilu plačane obveznosti. Smiselno je tudi, da se v primeru predvidene vrnitve plačane obveznosti ne terja plačilo obveznosti še ne plačane obveznosti.
V primeru, ko je bilo gradbeno dovoljenje že izdano, se prispevek lahko vrne le, ko gradbeno dovoljenje preneha veljati. Gradbeni zakonik (GZ-1, Ur. l. RS, št. 119/21 in novela) v 59. členu določa veljavnost gradbenega dovoljenja in njegovo razveljavitev za primer, če stranka ne začne z gradnjo. Ko gradbeno dovoljenje preneha veljati, lahko stranka vloži novo vlogo, na podlagi katere ji bo organ izdal novo odločbo, v kateri bo ugotovil dolžnost vračila že plačanega komunalnega prispevka. Pri vračilu plačane obveznosti se tako ne posega v pravnomočno odločbo.
Ni pa po ZPNačrt možno izdati nove odločbe, kolikor stranka prispevka ni plačala, še najmanj zaradi računovodskih razlogov. Upravni postopki in akti se naj ne prilagajo informacijskemu sistemu in računovodstvu, ampak kvečjemu obratno. Stranka torej v takem primeru ni dolžna plačati prispevka, saj ni upravičenka za gradnjo, kar je po zakonu relevantno za zavezo izpolnitve te obveznosti. Če prispevek po odločbi (še) ni plačan, a gradbeno dovoljenje neizdano, se stranke predvsem za prispevek ne more/sme terjati, pač pa se ta dolg odpiše. Ali se pri tem vendar izda po analogiji najprej odločba o razveljavitvi (oz. nadomestitvi) prejšnje odločbe ali direktno dolg odpiše na podlagi odločbe akli sklepa (o zavrženju ali ustavitvi postopka) upravne enote, v zakonu ni dorečeno in je možna razlaga v eno ali drugo smer. Z vidika zakonitosti razmerij, ker področni zakon ne daje podlage za odpravo/razveljavitev odmerne odločbe, za podobne primere pa vendar določa to opcijo, torej po razlagi a contario menimo, da pravna sredstva niso možna in da je pravilneje dolg računovodsko odpisati oz. stornirati neposredno na podlagi akta UE, po katerem stranka ni dobila pravice (GD).
Izvršba se izvede le, če je v javnem interesu ali če stranka vendarle pridobi pravico pri organu B in jo črpa (gradi) - brez izpolnitve obveznosti pri organu A. Namreč po uradni dolžnosti se bo opravila izvršba vselej, kadar to zahteva javna korist, pri čemer ni pomembno, ali je bil uradoma uveden tudi upravni postopek, v katerem je bil izdan izvršilni naslov (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 609). V primeru, da gre za plačilo obveznosti, ki je s pogojevanjem zakona za priznanje nadaljnje pravice v strankinem interesu, se izterjava ne more uvesti, če ni stranka te pravice res tudi že pridobila.
V kolikor pa stranka vloži novo zahtevo za pridobitev določene pravice, mora upravni organ A na novo določiti s tem povezano višino plačila obveznosti. Odločba o plačilu obveznosti mora namreč biti skladna z odločbo o zahtevi za pridobitev pravice.
ZUP ne omogoča spremembe zahtevka tako, da izvzame vezanost siceršnjega zahtevka na rok in določene pogoje v času vložitve zahtevka oziroma ugotavljanja le teh, vsekakor pa tudi ne po izdaji odločbe prve stopnje, kar navaja prvi odstavek 133. člena ZUP. Stranka lahko spremeni zahtevek vse do izdaje odločbe na prvi stopnji, ne more pa ga spremeniti niti v pritožbenem postopku niti v obnovljenem postopku (Breznik et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2004, str. 448). Posledično torej v takih primerih sprememba ni dovoljena.
Prav tako bi moral pristojni upravni organ za zahtevo preveriti, če je prva odločitev o določeni obveznosti skladna s spremenjenim zahtevkom. Nato se ravna tako:
- Vsekakor sprememba po izdaji odločbe ni dopustna in se kot taka zavrže.
- Alternativna možnost pa je, da se taka zahteva za spremembo obravnava kot nova zahteva. Namreč, nikakor ne gre za isto stvar, če se zahtevek spremeni, to pa posledično pomeni, da ne gre za odločanje o istem.
- Postavitev novega zahtevka namesto prej postavljenega zahtevka v postopku bi lahko pomenila tudi popoln umik njene zahteve in vložitev nove zahteve z novim zahtevkom (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 289).
Za isto zadevo gre, če je razlog za uvedbo novega postopka isti kot v prejšnjem postopku in če ima pravna posledica, ki naj bi se uresničila v novem postopku isto vsebino in če gre v novem postopku za isto dejansko in pravno stanje ter iste stranke in organe (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 436). Gre torej za nov zahtevek, kadar ne gre za isto stvar, kar pomeni, da se o njem odloča v novem postopku. Sprememba dejanskega stanja (npr. sprememba projekta za izdajo gradbenega dovoljenja) po izdaji odločbe in vložitev novega zahtevka terja, da organ na podlagi nove zahteve uvede nov postopek, v katerem odloča na podlagi (trenutnega) pravnega in dejanskega stanja, pri tem pa ni relevantno, da je bila v drugi upravni zadevi isti stranki že izdana odločba, ki je postala tudi pravnomočna. Z novo odločbo se ne posega v predhodno, ampak se v skladu z zgoraj navedenim računovodsko odpiše še neporavnan dolg.
V zadnjem primeru pa ne gre za dejstva, ki so obstajala že pred izdajo pravnomočne odločbe, pa niso bila znana in bi zato prišla v poštev obnova postopka, temveč za takšna nova dejstva, ki so nastala šele kasneje po izdaji te odločbe. Vendar pa je treba odločitev organa na podlagi odločitve/odločbe drugega organa razumeti kot predhodno vprašanje. Zato se glede na navedeno v konkretnem primeru postopek obnovi, tako da organ svojo odločbo, temelječo na naknadno spremenjeni odločbi drugega organa, odpravi, v novem postopku pa določi obveznost stranke glede na veljavno odločitev/odločbo drugega organa v skladu s 4. točko 260. člena ZUP. Pri vodenju obnovljenega postopka bo organ upošteval merodajna dejstva (za odmero) v skladu s (sedaj) veljavno odločbo drugega organa (gradbenim dovoljenjem) in tako določil novo obveznost. Če bo nova obveznost nižja, kot že izvršena/plačana obveznost po prejšnji odločbi, nastane podlaga za vračilo preplačila, kar urejajo praviloma tudi področni zakoni (kot tudi v primeru komunalnega prispevka). Zato torej organ strankino zahtevo za vračilo preplačila tolmači po njeni vsebini (ibidem, str. 205) kot hkratni predlog za obnovo postopka in vračilo preplačila v skladu z v obnovljenem postopku na novo izdano odločbo.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.