Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Postopkovne dileme nadzora v upravnem (carinskem) postopku
Datum odgovora: 30. 6. 2014, pregled 19. 12. 2022, dopolnitev 25. 4. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek, in zastopnik stranke v postopku
Vprašanje:
Upravni organ izvaja glede na področno zakonodajo nadzorne postopke (finančne službe). Pri tem nastaja nekaj postopkovnih dilem, vezanih na posebnosti področja:
- Kako naj se razume status deklaranta oz. špediterja, ki vlaga vloge, tj. deklaracije v postopkih, čeprav ta nastopa zunaj subjekta, ki se ga nadzira? Ali ta oseba sodi v krog nadzorovanih strank?
- Ali je carinska deklaracija, ki jo vloži zavezana stranka v postopku oz. njen špediter po e-poti, tudi odločba - če da, kako se šteje, da ta akt postane odločba in kdaj? Uradna oseba (finančni inšpektor) to vlogo pregleda in po potrebi zahteva dodatno dokumentacijo ali opravi ogled (blaga).
- V primeru, da se ugotovijo nepravilnosti, se carinske deklaracije naknadno preveri. Po carinski zakonodaji je rok za preverjanje carinske deklaracije tri leta. Torej postane deklaracija kot odločba dokončna in pravnomočna po preteku treh let?
- Carinske deklaracije se naknadno preverja z različnimi odredbami o nadzoru. Ti postopki se zaključijo v okviru t. i. notranjega (finančnega) nadzora po 130. členu ZDavP-2 (zapisnik ali obvestilo), oz. v postopku inšpekcijskega nadzora po 140. členu ZDavP-2 (zapisnik). In postopek se konča z odločbo le, če gre za aktivno postopanje organa, ne le "pasivni" pregled? Ali se lahko postopka neinšpekcijskega in inšpekcijskega nadzora prepletata?
Ali za carinsko deklaracijo velja institut samoprijave? Lahko torej gospodarski subjekt sam vloži zahtevek za popravek carinske deklaracije in ima s tem obveznost plačila višjega zneska carinskega dolga, ne da bi bil kaznovan za prekršek, ker je v času sprostitve v prosti promet prijavil napačne podatke oz. prenizko vrednost blaga?
Odgovor:
Kadar področna zakonodaja določa upravni nadzor v obliki upravnega postopka (po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke), je važno pravilno uporabiti ustrezne predpise in postopke, upoštevaje vrsto oz. tip nadzora. V določenih primerih se namreč podrejeno glede na področne predpise uporablja le ZUP, včasih zakon, ki ureja inšpekcijski nadzor, in spet tretjič zakon o davčnem postopku ali kombinacija teh predpisov (gl. o vrstah nadzora in dopolnilni rabi splošnih predpisov, tudi npr. s strani finančne uprave, glej primer upravne svetovalnice
A v vseh oblikah upravnih postopkov velja, da je odločba konkreten, posamičen upravni akt upravnega (tu carinskega) organa, ki v skladu s (carinskimi in podrejeno splošnimi) predpisi, odloča o pravicah in obveznostih posameznikov (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 381). Včasih pa odločba ni poimenovana kot taka niti nima enake forme, kot izhaja iz 210. člena ZUP, ker tako določajo področni predpisi (ali tako postopajo organi). Vendar ima le akt s pravno naravo odločbe pravne učinke na položaj stranke oz. se kot odločba z vidika izvršljivosti in pravnega varstva šteje katerikoli akt ne glede na naziv in obliko, če se z njim odloča o pravici, pravni koristi ali obveznosti stranke v upravnem razmerju.
Po področni zakonodaji je za blago, ki je predmet uvoznih in izvoznih carinskih postopkov, potrebno oddati določeno dokumentacijo oz. t. i. carinsko deklaracijo. Z njo se v predpisani obliki in v skladu s predpisanimi pogoji, prijavi blago za postopek carinjenja. Carinski deklaraciji, oddani v elektronski obliki, se ostala dokumentacija ne prilaga. Dokumenti ostanejo shranjeni pri deklarantu in so na zahtevo predloženi carini bodisi ob samem carinjenju blaga, bodisi kasneje. Rok za preverjanje carinske deklaracije je tri leta, kot opredeljuje 16. člen Uredbe Sveta EGS o carinskem zakoniku Skupnosti (Uredba, Ur. l. EU, št. 2913/92 in novele). 82. členZakona o davčnem postopku (ZDavP-2, Ur. l. RS, št. 13/11 in nasl.) jasno določa, da ima potrjena carinska deklaracija z žigom in podpisom pooblaščene uradne osebe, status odločbe. Če ni potrditve pooblaščene osebe za odločanje, ki izjavlja voljo organa, ne moremo govoriti o odločbi, saj v tem primeru omenjen dokument ni odločba. Finančna uprava mora odločbo izdati v enem mescu, če gre za skrajšani ugotovitveni postopek, oz. v dveh mesecih, če gre za posebni ugotovitveni postopek.
Carinsko deklaracijo glede na navedeno opredelimo kot vlogo (zahtevek), s katero zavezanec (deklarant) v predpisani obliki in na predpisan način zahteva izvedbo postopka oz. pridobitev pravice (npr. sprostitve blaga v prost promet). Gre za začetek postopka na zahtevo zavezanca. Načeloma se v danem primeru uporablja skrajšani ugotovitveni postopek, kjer gre hkrati za ugotavljanje dejstev in odločanje - kadar ni videti odstopa med navedbami stranke oz. vložnika deklaracije ter ugotovitvami organa (več o tipu ugotovitvenega postopka gl. v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 157 in nasl.). Finančna uprava na ta način zgolj potrdi vsa dejstva, ki morajo biti pravilno in popolno navedena v zahtevku zavezanca. Upravni organ mora imeti v okviru nadzora dostop do podatkov zato, da se lahko preverja ali so bili v carinski deklaraciji navedeni pravilni ter vsi podatki. Uradna oseba oz. nadzorstveni organ lahko po navedbah 24. člena Zakona o finančni upravi(ZFU, Ur. l. RS, št. 25/14 in nasl.) in tudi 28. člena Zakona o izvajanju carinske zakonodaje Evropske unije(ZICZEU, Ur. l. RS, št. 32/16 in nasl.) zahteva od osebe, ki je po zakonu dolžna dati podatke (tj. carinski deklarant), predložitev le-teh. Deklarant je v postopku tako opredeljen kot stranka, če jo zastopa špediter, ta nastopa kot zastopnik stranke. Potemtakem je tudi lahko zavezan s strani uradnih oseb pooblaščenih za nadzor, npr. predložiti zahtevano dokumentacijo, npr. izrecno po 138. členu ZDavP-2. Ne pomeni pa, da bi se v primeru ujemanja ugotovitev organa s podatki iz strankine dokumentacije postopek sploh ne vodil in tako ne zaključil z aktom, ki ima pravno naravo odločbe. V takem primeru namreč potrjena deklaracija po področnih predpisih predstavlja (poleg zahtevka stranke) tudi odločbo organa oz. stranka z njo pridobi pravico (gl. več v Jerovšek, Simič in Škof (ur.), Komentar ZDavP-2, 2008, ali Jerovšek in Kovač, Posebni upravni postopki, 2008, str. 112 in nasl.). V sistemskem smislu je takšna odločba primerljiva odločbi v obliki uradnega zaznamka v zadevi, ki jo ZUP (gl. 218. člen ZUP) dopušča v primerih upravnih zadev manjšega pomena, v katerih je udeležena le ena stranka, njenemu zahtevku pa se ugodi.
Finančna uprava je v okviru 130. člena ZDavP-2 po ugotovljenih nepravilnosti pri opravljanju nadzora dolžan sestaviti zapisnik, ki se vroči zavezancu oz. deklarantu. Ta ima pravico do pripomb oz. obrazložitev. V primeru, da se zavezančeve pripombe v celoti upoštevajo, se o tem, da ne bo prišlo do sprememb, zavezanca zgolj obvesti. V nasprotnem primeru je upravni organ dolžan izdati odločbo. Tudi o inšpekcijskem nadzoru se sestavi zapisnik, ki ga dobi v pregled zavezanec. Na ta način zavezanec pridobi možnost za pripombe (140. člen ZDavP-2), inšpekcijski organ postopek nadzora konča z odločbo in ne zgolj z zapisnikom (141. člen ZDavP-2). Če pri nadzoru ni ugotovljenih nepravilnosti, se postopek zaključi z uradnim zaznamkom (Jerovšek in Kovač, Posebni upravni postopki, 2008, str. 145). ZDavP-2 poleg navedenih posebnosti določa tudi prehajanje oz. razmerje med postopki t. i. notranjega nadzora in inšpekcijskim nadzorom, pri čemer se pridobljena dokumentacija iz npr. prvega postopka uporabi tudi kot podlaga za inšpekcijski nadzor.
Odločbe finančnih uprav so izvršljive takoj (z vročitvijo), kot določa ZDavP-2 (pritožba pri odmerni določbi ne zadrži njene izvršitve). Zoper odločbo je dovoljena pritožba, rok zanjo je zapisan v odločbi, od njenega izčrpanja pa je odvisno, kdaj bo odločba postala dokončna (ko ni več možnosti pritožbe, 224. člen ZUP) oz. pravnomočna (ko ni več niti možnosti upravnega spora, gl. 225. člen ZUP). Temelj pravnomočnosti daje 158. člen Ustave RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in novele). Sicer pa je pravnomočna odločba tista, ki je ni več mogoče izpodbijati v upravnem sporu oz. drugem sodnem postopku.
Odprava, sprememba ali razveljavitev pravnomočne odločbe je po ZUP možna samo z izrednimi pravnimi sredstvi oz. drugače glede na URS tako, kot določa področni zakon, tj. CZU oz. natančneje 16. člen Uredbe Sveta EGS o carinskem zakoniku Skupnosti, dopušča tri letni rok za preverjanje carinskih deklaracij. To pomeni, da so odločbe v teh postopkih sicer že predhodno izvršljive, dokončne in pravnomočne, a se lahko vanje poseže še tri leta kasneje, pri čemer ta rok predstavlja torej zastaralno obdobje. Dokončnost in pravnomočnost nastopita torej že bistveno prej kot pa po treh letih, kolikor je sicer rok za preverjanje dokumentacije v zvezi s carinsko deklaracijo. Zastaranje je sicer materialnopravni institut, ki ga ZUP ne pozna, ga pa določa za pobiranje različnih davkov, tj. odmero in izterjavo, ZDavP-2 (več Jerovšek in Kovač, ib.) oz. drugi področni zakoni.
Carinska deklaracija je posebna vloga, ki po potrditvi organa postane odločba (82. člen ZDavP-2, prim. Kovač (ur.), Davčno pravo med teorijo in prakso, 2021). V skladu s členom 5(11) CZU »carinska deklaracija« pomeni dejanje, s katerim oseba na predpisan način in v predpisani obliki navede, da želi dati blago v carinski določen postopek, po potrebi z navedbo uporabe katerih koli posebnih režimov. CZU in izvedbeni in delegirani akti kot nadrejeni materialni predpisi ne poznajo instituta samoprijave, lahko pa bi tak institut vgradili prek podrejene uporabe ZDavP-2, ki se na podlagi Zakona o izvajanju carinske zakonodaje EU (Ur. l. RS, 32/16, ZICZEU) uporablja za postopanje carinskega organa, kadar z ZICZEU ni drugače določeno. Carinska deklaracija pa ne predstavlja davčnega obračuna (51. člen ZDavP-2) ali davčne napovedi (61. člen ZDavP-2), za kateri velja samoprijava po 55. oz. 63. členu ZDavP-2. To gre sklepati tudi iz zgoraj opredeljenega posebnega postopka sprostitve v prost promet in vračila carine za izvorno previsoko obračunano dajatev, kar ureja CZU, medtem ko ni podane možnosti istovrstnega "poplačila" za izvorno prenizko deklarirano obveznost. Poleg tega je ključno, da je carinska deklaracija po izrecni določbi zakona posamični upravni akt, medtem ko sta obračun oz. napoved (le) izvršilna naslova. Posledično pravnomočna odločba zaradi prepovedi ne bis in idem ovira ponovno odločanje o isti stvari, razen če bi zakon glede na 158. člen Ustave RS določal posebno pravno sredstvo, kot velja pri vračilu previsoke dajatve. Tako stališče izhaja tudi iz 32. točke Navodila FURS o spremembi podatkov in izreku neveljavnosti carinske deklaracije po prepustitvi blaga, št. 2/2021. To pomeni, da v primeru, ko carinski deklarant uporabi ureditev iz člena 173/3 CZU in 174/2 CZU in vloži zahtevek za spremembo carinske deklaracije po prepustitvi blaga oz. za izrek neveljavnosti carinske deklaracije po prepustitvi blaga, to ne pomeni, da carinski organ ne sme voditi prekrškovnega postopka, če so izpolnjeni zakonski znaki prekrška.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.