Ali je mogoče na podlagi prošnje stranke podaljšati rok za izpolnitev obveznosti predložitve dokumenta, npr. izhodiščnega poročila v skladu z 286. členom Zakona o varstvu okolja, ki ga je določila uradna oseba v pravnomočnem sklepu?

Kako pa ravnati s prošnjo za podaljšanje roka, ki je bila vložena pred ali po pravnomočnosti sklepa o prekinitvi postopka zaradi rešitve predhodnega vprašanja?

V primeru, ko organ na podlagi materialnega predpisa, npr. ZVO-2 (Ur. l. RS, št. 44/22 in nasl,) določenim subjektom, tj. upravljalcem dejavnosti in naprav v primeru onesnaževanja okolja večjega obsega, ki obratujejo na podlagi pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja, nalaga določeno obveznost, tj. predložiti delno ali celotno izhodiščno poročilo v skladu z 286. členom ZVO-2, v določenem roku, gre za upravno zadevo, zato mora postopati podrejeno ZVO-2 po določilih ZUP.

Na podlagi 99. člena ZUP, ki ureja le podaljševanje procesnih rokov, je treba pri presoji dopustnosti podaljšanja rokov najprej izhajati iz temeljnega razlikovanja med materialnimi in procesnimi roki. Materialni roki so tisti, ki veljajo za uveljavitev materialnih pravic ali naložitev materialnih obveznostih, procesni pa so določeni za opravo procesnih dejanj, npr. za vložiti pravno sredstvo, predlagati vrnitev v prejšnje stanje, odpraviti pomanjkljivosti v vlogi; več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 600). Za presojo, ali gre za materialni ali procesni rok ni bistveno, v katerem zakonu, (pretežno) materialnem ali procesnem (ZUP), je nek rok določen, temveč šteje, ali ga določa materialno ali procesno pravo (npr. glej več v sklepu VSRS VIII Ips 98/2015 z dne 13. 7. 2015, 11. točka obrazložitve). V skladu s tretjim odstavkom 99. člena ZUP velja, da organ materialnega roka na podlagi ZUP ne more podaljšati, razen če materialni predpis to izrecno dopušča. ZUP pa daje podlago za podaljšanje procesnih rokov, npr. takih, ki jih določi organ sam in ko je bila prošnja za podaljšanje roka vložena pred iztekom roka ter ko so podani opravičeni razlogi za podaljšanje.

V primeru naložitve obveznosti na podlagi drugega odstavka 286. člena ZVO-2 organ s sklepom potrdi delni dokument stranke (delno izhodiščno poročilo v skladu s prvim odstavkom 286. člena ZVO-2) in hkrati določi rok za predložitev novega, celotnega dokumenta (izhodiščno poročilo), ki predstavlja nadgradnjo že potrjenega dokumenta. Čeprav dolžino roka v konkretnem primeru določi uradna oseba, to ne vpliva na njegovo pravno naravo, ki je zaradi paricijskega roka materialnopravna. Odločilno je, da ta rok ni namenjen opravi procesnega dejanja v upravnem postopku, ampak se nanaša na naložitev materialnopravnih obveznosti stranki, tj. predložitev izhodiščnega poročila, ki izhaja neposredno iz materialnega predpisa (ZVO-2). Navedeni rok je torej po svoji pravni naravi materialnopravni, zato ga organ brez izrecne zakonske podlage v ZVO-2 ne sme oz. more podaljšati.

Navedeno še toliko bolj velja v primeru pravnomočnosti takšnega sklepa, saj je s tem trenutkom materialnopravno razmerje med organom in stranko dokončno urejeno (materialna pravnomočnost). V pravnomočnem sklepu je stranki naložena obveznost, vključno z rokom za njeno izpolnitev, zato vanj ni več dopustno posegati. Materialna pravnomočnost nastopi ob dveh pogojih, akt mora biti formalno pravnomočen (akta stranka ne more izpodbijati po sodni poti, niti s pritožbo ali drugim rednim pravnim sredstvom) in z njim mora stranka pridobiti določeno pravico oz. pravno korist ali je na podlagi tega bila stranki naložena kakšna obveznost (pozitivna odločba), kot to določa prvi odstavek 225. člena ZUP.

Drugačna pa je pravna narava roka v primeru izdaje sklepa o prekinitvi postopka na podlagi drugega odstavka 151. člena ZUP. V takem sklepu organ postopek prekine zaradi obstoja predhodnega vprašanja in stranki naloži, naj pri pristojnem organu začne postopek za njegovo rešitev ter v določenem roku predloži dokaz o začetku tega postopka. Čeprav je samo dejansko ravnanje stranke (vložitev vloge pri drugem organu) po svoji naravi materialno dejanje, je z vidika prekinjenega upravnega postopka odločilno procesno dejanje predložitev dokaza, da je bil postopek za rešitev predhodnega vprašanja začet. Zato je rok, ki ga organ določi za predložitev tega dokaza, procesni rok, saj ureja opravo procesnega dejanja v razmerju do organa, ki vodi prekinjeni postopek.

Takšen rok je organ po določbi tretjega odstavka 99. člena ZUP upravičen podaljšati, ker gre za rok, ki ga je določila uradna oseba, pod pogojem, da je stranka prošnjo za podaljšanje vložila pred iztekom roka in da so zanjo podani opravičeni razlogi. Če stranka v določenem (ali podaljšanem) roku ne predloži dokaza o začetku postopka za rešitev predhodnega vprašanja, zakon vzpostavlja domnevo umika zahteve, kar ima za posledico ustavitev postopka, kadar gre za postopek, začet na zahtevo te stranke. Če pa bi bila obveznost predložitve dokaza naložena drugi stranki, bi se postopek nadaljeval.

V primeru izdaje sklepa o prekinitvi postopka na podlagi drugega odstavka 151. člena ZUP, s katerim organ stranki naloži, naj vloži pri pristojnem organu vlogo za začetek postopka za rešitev predhodnega vprašanja v določenem roku, pa gre za procesni rok, saj ureja opravo procesnega dejanja. Drži sicer, da je rok za vložitev zahtevka materialni, a le, če ga določa področni predpis, tu pa ga določi uradna oseba v drugem postopku, zato prevlada procesni vidik. Takšen rok je organ po določbi tretjega odstavka 99. člena ZUP upravičen podaljšati, saj gre za rok, ki ga je določila uradna oseba, pod pogojem, da je stranka prošnjo za podaljšanje roka vložila pred iztekom roka in podala opravičene razloge za podaljšanje.

Če stranka v času teka pritožbenega roka zoper sklep o prekinitvi postopka vloži pritožbo, s katero ne izpodbija zakonitosti ali utemeljenosti prekinitve postopka, ampak zgolj zaprosi za podaljšanje roka, je treba takšno vlogo presojati po njeni vsebini. V takem primeru je treba preveriti, ali gre res za pritožbo (še pred dokončnostjo sklepa), saj lahko stranka izpodbija ravno npr. rok prekinitve. Že pred dokončnostjo, zlasti pa po njej oz. pravnomočnosti sklepa o prekinitvi, kolikor je seveda določen rok še neiztečen, pa take vloge ne glede na naziv po stranki ni mogoče šteti za pritožbo, temveč gre za samostojen procesni predlog za podaljšanje roka po tretjem odstavku 99. člena ZUP.

Pravnomočnost sklepa o prekinitvi postopka sama po sebi tako ne preprečuje podaljšanja procesnega roka, določenega v tem sklepu, saj se sklep nanaša na odločitev o prekinitvi postopka. Organ lahko o prošnji za podaljšanje roka odloči tudi po pravnomočnosti sklepa o prekinitvi, vendar le, če je bila prošnja vložena pred iztekom roka, katerega podaljšanje se zahteva. Če je rok že potekel, njegovega podaljšanja po 99. členu ZUP ni več mogoče dopustiti. Navedeno potrjuje tudi sodna praksa, glej sodbo UPRS II U 86/2021-8 z dne 18. 8. 2021, v kateri je sodišče poudarilo, da se postopek po prekinitvi zaradi predhodnega vprašanja nadaljuje ex lege v skladu s 152. členom ZUP, ko je predhodno vprašanje dokončno oziroma pravnomočno rešeno ter da poseben sklep o nadaljevanju postopka praviloma niti ni potreben, če je iz izreka sklepa o prekinitvi jasno razvidno, do kdaj prekinitev traja oziroma kdaj se postopek nadaljuje. Posledično je rok po pravnomočnem sklepu o prekinitvi postopka lahko podaljšljiv.

Takšna razlaga je skladna tudi z ustaljeno upravno prakso, kot izhaja iz primerov, obravnavanih v Upravni svetovalnici. V primeru Prekinitev postopka in predlog za nadaljevanje ali nova dejstva je pojasnjeno, da je predlog za nadaljevanje postopka po prekinitvi procesni predlog, ki ga stranka lahko poda kadarkoli, organ pa ga obravnava kot druge procesne predloge v postopku. Primer Prekinitev postopka na predlog nasprotnih strank in postopanje organa ob neupoštevanju zavezane stranke za izvedbo njune poravnave potrjuje, da mora organ vlogo stranke vedno presojati po njeni pravi vsebini, saj zgolj zahteva za »odlog odločanja« ne predstavlja zakonsko dopustnega razloga za prekinitev postopka. Primer Prekinitev upravnega postopka do rešitve predhodnega vprašanja pa izpostavlja, da pasivnost stranke, ki v določenem (ali podaljšanem) roku ne sproži postopka za rešitev predhodnega vprašanja, povzroči zakonsko domnevo umika zahteve in ustavitev postopka.