Ali je mogoče, da splošna zakonska dolžnost vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so v kakršnemkoli odnosu do določenega varovanega dobra (npr. zaščita živali skladno z ZZZiv), da to dobro zaščitijo, hkrati predstavlja tudi pravno podlago, na podlagi katere bi ti subjekti lahko nastopali v sodnih, upravnih ali drugih postopkih kot stranke, stranski udeleženci ali posebni subjekti, ki varujejo javni interes?

Čeprav je zaščita živali opredeljena kot javni interes, društva za zaščito živali – tudi tista s statusom delovanja v javnem interesu – v upravnih in sodnih postopkih ne morejo zastopati interesov živali, za razliko od nevladnih organizacij v smislu 137. člena ZON, ki lahko varujejo naravo in znotraj tega tudi živali kot njen del. Ker ZZZiv takšne procesne ureditve ne vsebuje, imajo te organizacije bistveno omejene možnosti za dejansko procesno varstvo živali.

Če bi takšna razlaga bila mogoča, bi to prispevalo k bistveno učinkovitejšemu varstvu varovanega dobra, kar je tudi cilj področnih zakonodaj. Trenutno pa celovito in sistemsko procesno varstvo pogosto manjka, saj pravni okvir ne omogoča aktivnega procesnega zastopanja javnega interesa, kljub temu da je dolžnost zaščite jasno opredeljena.

Stranko v upravnem postopku opredeljuje 42. člen ZUP, ki opredeljuje sposobnosti biti stranka, torej splošno sposobnost biti nosilec procesnih pravic in obveznosti, ki se nanaša na vsak in ne le konkreten upravni postopek. Sposobnosti biti stranka je procesna predpostavka, na katero mora organ skladno s 49. členom in 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP paziti ves čas postopka po uradni dolžnosti. Pri tem se razlikuje med sposobnostjo biti stranka in procesno legitimacijo (več o tem v primeru Stvarna legitimacija ter uporaba predpisa ob njegovi spremembi - Upravna svetovalnica in v Kovač in Kerševan (ur.), KZUP, 2022, 1. knjiga, str. 329-330). Stranka je v upravnem postopku načeloma podrejena organu, saj je ta primarno opredeljen kot varuh javnega interesa, ki je strankinim interesom skladno s 6. členom ZUP in 7. členom ZUP ter po področnih predpisih. Kljub temu je treba stranki zagotoviti določene pravice, da se skozi formalno zakonitost doseže pravilna materialnopravna odločitev (glej Kovač, Vključevanje strank med teorijo in prakso upravnega postopka (s poudarkom na davčnih in inšpekcijskih postopkih, PiD, 2017, str. 999-1000).

Vprašanje glavne stranke, o katere pravici ali obveznosti se odloča v upravnem razmerju, običajno ni problematično. Drugače velja za morebitne stranske udeležence oz. interveniente (prav tam, str. 1000-1001). ZUP stransko udeležbo v prvem odstavku 43. člena ZUP veže na izkazovanje pravnega interesa, ki ga opredeljuje kot varstvo pravnih koristi (več o stranski udeležbi v primeru Do kdaj in kako se lahko uveljavlja status stranskega udeleženca?). Položaj stranskega udeleženca pa ne sme biti utemeljen zgolj na določenem statusu, ampak na prizadetosti osebe zaradi statusa (npr. nevladna organizacija). V nasprotnem primeru bi šlo za pretirano širitev udeležbe in posledično škodo javnemu interesu. Za priznanje položaja stranskega udeleženca morajo biti izpolnjene kumulativne predpostavke (prav tam, str. 1006-1008):

1. postopek mora biti že začet,
2. oseba mora izkazati pravno korist,
3. interes mora biti individualiziran in zaseben,
4. interes mora biti obstoječ v času vstopanja v postopek,
5. pravni interes mora biti realno aktualen,
6. interes mora biti vezan prav na ta določen postopek.

Izpostaviti je treba tudi, da upravni postopek zahteva uravnoteženje med učinkovitim namenom upravnega postopka po ratiu materialnega prava, po drugi strani pa zagotoviti varstvo pravic posameznim osebam, ki se jih upravna zadeva tiče. Slednje izhaja iz 22. člena Ustave RS, ki zagotavlja enako varstvo pravic. Zato je z vidika vključevanja tretjih oseb v postopke nujno tehtanje med varstvom javne koristi in pravicami strank, na podlagi katerega se določi, kdaj in v kakšnem obsegu je takšna udeležba dopustna. To pomeni, da morajo biti pooblastila uradnih oseb, ki te postopke vodijo in pravice različnih oseb ustrezno uravnotežena, tako da se hkrati zagotovi spoštovanje ustavnih garancij strank kot učinkovitosti namena postopka po ciljih materialnega prava. Upravni postopek je v tem smislu vedno rezultat tehtanja med njegovo učinkovitostjo in pravičnim rezultatom, kar velja še toliko bolj v postopkih, v katerih se odloča o posegih v pravne položaje oseb, ne (le) v zagotavljanju pravic (prav tam, str. 1001).

Iz navedenega izhaja, da je meja vključevanja intervenientov v upravne postopke rezultat sorazmernega tehtanja med varstvom javne koristi in varstvom pravic posameznikov. Možnost, da bi intervenienti svoj vstop v postopek utemeljevali zgolj na splošni zakonski dolžnosti varovanja določene vrednote, je mogoča le, če se ta dolžnost v konkretnem primeru preoblikuje v individualiziran, z zakonom varovan pravni interes. To izhaja tudi iz različnih primerov iz sodne prakse. Eden izmed primerov relevantne judikature je odločba USRS Up-785/15-14, Up-788/15-15 z dne 27. 10. 2016, v kateri se sodišče sklicuje na 22. člen Ustave RS.

Poleg tega je treba upoštevati, da je primarni varuh javnega interesa (že) organ. Zato je zaščita javnega interesa prek NVO, čeprav imajo status delovanja v javnem interesu, izjema in podrejena rešitev.

Zakon (lex specialis) na nekaterih področjih izrecno omogoča, da nevladne organizacije (NVO) nastopajo v imenu javnega interesa in v postopkih zastopajo varovana dobra. Tak primer je 137. člen Zakona o ohranjanju narave (ZON, Ur. l. RS, št. 56/99 in nasl.), ki nevladnim organizacijam, ki status NVO pridobijo v javnem interesu na področju ohranjanja narave v skladu z zakonom, ki ureja status NVO v javnem interesu, daje pravico zastopati interese ohranjanja narave (vključno z živalmi), v vseh upravnih in sodnih postopkih.

Zakon o zaščiti živali (ZZZiv, Ur. l. RS, št. 98/99 in nasl.) pa takšne procesne ureditve nima. Čeprav ta zakon določa, da je zaščita živali v javnem interesu, NVO ne podeljuje posebnega položaja, ki bi jim, omogočal zastopanje interesov živali v upravnih ali sodnih postopkih ex lege. Tudi 36.a člen ZZZiv, ki omogoča, da ta status pridobijo poleg društev tudi druge NVO, ne ustvarja nobenih dodatnih procesnih pravic. Če želijo društva, ki delujejo na področju zaščite živali pridobiti status NVO, ki deluje v javnem interesu, morajo izpolnjevati pogoje iz 34. člena ZZZiv, je pa vendar možno, da bi se pravni interes utemeljil na drugi zakonski podlagi.

Zato bi NVO s statusom na področju ohranjanja narave v posameznih primerih lahko vstopile v postopke v zvezi z ZZZiv in tam zagovarjale ohranjanje narave, če bi ustrezno zatrjevale pravni interes, vezano na konkretne okoliščine, in bi ta pravni interes organ pripoznal, saj ZON posega tudi v zaščito živali, npr. glede zadrževanja v ujetništvu, gojenja živali in podobno.

To pomeni, da za razliko od ZON, kjer je jasno določena procesna legitimacija NVO, ZZZiv tega ne določa. Ker ni izrecne procesne legitimacije, NVO v postopkih načeloma nimajo položaja stranke oz. ne morejo nastopati v javnem interesu za živali, vendar je zatrjevani položaj NVO, češ da zastopajo intrese živali v upravnih ali sodnih postopkih kot nosilci javnega interesa, treba presojati od primera do primera.