Kako naj organ rešuje predhodno vprašanje, kadar je pristojnost za odločanje o glavni zadevi in o predhodnem vprašanju razdeljena med različne notranje organizacijske enote istega organa (npr. različne direktorate istega ministrstva)?

Ali mora notranja organizacijska enota, ki vodi postopek v glavni zadevi, predhodno vprašanje uradno odstopiti drugi enoti v reševanje kot samostojno zadevo, ali zadošča, da se zadeva formalno preknjiži v reševanje drugi enoti?

Ali se v takem primeru postopek v glavni zadevi s strani enote, ki obravnava glavno zadevo, prekine do odločitve notranje enote, pristojne za predhodno vprašanje?

Ko vsaka enota odloči v okviru svoje pristojnosti, ali se izdata dve ločeni odločbi ali enoten akt, ki zajema obe odločitvi? Kdo podpiše ta akt, če sta za predhodno vprašanje in glavno stvar pooblaščeni različni osebi za odločanje (npr. celo inšpektorja s pooblastilom za odločanje ex lege)?

Pristojnost ali kompetenca se običajno opredeljuje kot pooblastilo posameznega organa za opravljanje nalog, za katere je bil ustanovljen. Opredelitev pristojnosti hkrati pomeni, da organ sme in mora izvršiti upravno nalogo iz svoje pristojnosti. V okviru upravnega postopka to pomeni pooblastilo organa, da v konkretni upravni zadevi vodi upravni postopek in v njem odloči. Pristojnost je povezana z organizacijsko strukturo organov državne uprave oz. uprave lokalne skupnosti. Ta organizacijska struktura določa tiste entitete, ki lahko samostojno odločajo v upravnem postopku, ki so torej organ v smislu ZUP. Organizacijska struktura uprave se določa glede na vrsto upravnih nalog organa, torej njegovo delovno področje in glede na geografski prostor, na katerem organ izvaja svoje naloge, torej na njegovo območje in krajevno pristojnost upravnih organov, kar je tudi zakonska razdelitev pristojnosti.

Stvarna pristojnost upravnega organa je opredeljena v 15. členu ZUP in se določa glede na njegovo delovno področje, torej glede na okvir upravnih nalog, za katere je ta organ ustanovljen in za katere tudi morebitni naknadno sprejeti predpisi določajo, da jih izvaja. Znotraj tega delovnega področja so s stvarno pristojnostjo organa določno urejena njegova pooblastila za izvajanje upravnih nalog, vključno z odločanjem v upravnih zadevah. Znotraj stvarne pristojnosti pa je pri nekaterih organih splošne pristojnosti, kot so npr. upravne enote in občinske uprave, vzpostavljena tudi t. i. funkcionalna pristojnost, kar je pomembno npr. v zvezi s sovpadajočo pristojnostjo na drugi stopnji ali pri reševanju predhodnih vprašanj (več o pristojnosti in stvarni pristojnosti v primeru Stvarna pristojnost za ukrepanje, določena v podzakonskem aktu - Upravna svetovalnica; Kovač in Kerševan (ur.), KZUP, 2022, 1. knjiga, str. 184-185).

Predhodno vprašanje opredeljuje 147. člen ZUP kot samostojno pravno celoto, na katero v ugotovitvenem postopku naleti organ kot pravno relevantno dejstvo, od katerega rešitev je odvisna odločitev o upravni zadevi, spada pa v pristojnost sodišča ali drugega upravnega organa in ne tega, ki vodi zadevni matični upravni postopek. Rešitev tega vprašanja je ključna za odločitev o predmetu matičnega upravnega postopka, ker je sestavni del dejanskega stanja matične zadeve (več o predhodnem vprašanju v primeru Breme obvestila o rešitvi predhodnega vprašanja - Upravna svetovalnica ). 

Za predhodno vprašanje je lahko pristojen tudi isti organ, ki odloča v zadevi (npr. znotraj organa je to lahko ista ali druga notranja organizacijska enota, ki je interno funkcionalno pristojna za določene postopke). Tako npr. vodi postopek rešitve predhodnega vprašanja in o njem odloči s pravnim aktom organ v svoji - od glavne stvari ločeni - zadevi. To velja čeprav zaradi resornega načina organizacije o enem in drugem odloča isti organ (npr. upravna enota z več oddelki ali na FURS, kjer o posameznem davku odloča en sektor ali oddelek, toda če je odmera tega davka podlaga za odmero nadaljnjega davka, o čemer odloča drug sektor ali oddelek, je prva odmera predhodno vprašanje za drugo odmero). V takih primerih pa za razliko do različne stvarne pristojnosti po dveh ločenih organih prekinitev postopka po 153. členu ZUP ni nujna ali celo ni priporočljiva, čeprav o predhodnem odloči sicer pristojna enota in ne enota, ki je naletela na predhodno vprašanje zunaj svoje pristojnosti in rešuje glavno zadevo (prav tam, 2. knjiga, str. 135-138).

Predhodno vprašanje lahko tako organ ob različni funkcionalni pristojnosti znotraj istega stvarno pristojnega organa in ob hkrati še neodločenem predhodnem vprašanju in glavni stvari reši na več načinov (prav tam, str. 138):

1. rešitev predhodnega vprašanja se vključi v obrazložitev odločbe o glavni zadevi, kot bi storil, če bi odločal po 150. členu ZUP, tj. sam odločal zunaj svoje pristojnosti;
2. se izda najprej odločbo o predhodnem vprašanju kot glavni zadevi, z matičnim upravnim postopkom pa počaka do dokončnosti in izvršljivosti prve odločbe, in nato izda še drugo odločbo o glavni stvari; če ni bil izdan sklep o prekinitvi, gre tu za obliko t. i. tihe prekinitve, ki jo ZUP sicer pozna tudi v drugih položajih (več o tem prav tam, glej komentar npr. k 82 in 142. členu ZUP);
3. se izda eno odločbo, ki v izreku vsebuje dve odločitvi: o glavni zadevi matičnega postopka in o rešitvi predhodnega vprašanja, kar je rešitev, ki je ob hkrati še nerešenih predhodnem vprašanju in glavni stvari najbolj v skladu s temeljnima načeloma varstva pravic strank in javnega interesa ter ekonomičnosti (7. in 14. člen ZUP).

V danem položaju naj torej organ interno uskladi reševanje predhodnega vprašanja in glavne zadeve tako, da vsak direktorat oz. sektor ali oddelek to zadevo rešuje v sklopu svoje funkcionalne pristojnosti, pri čemer ni treba zadev formalno odstopati ali postopka prekinjati, saj o obojem odloča isti stvarno pristojen organ. Če bi bilo predhodno vprašanje že rešeno, bi ga pristojna enota povzela v obrazložitev svoje odločbe. Kolikor pa sta obe zadevi še nerešeni, je najbolj smotrno, da se najprej sprejme rešitev predhodnega vprašanja in nato odločitev o glavni zadevi, kar se zapiše v izreku ene (skupne) odločbe, razen če bi drugačno ravnanje izrecno določal področni zakon.

Glede pooblastil za odločanje ZUP določa, da predstojnik organa lahko pooblasti za vodenje oz. odločanje druge uradne osebe, ki izpolnjujejo pogoje, predstojnik in inšpektor pa imata pooblastilo za odločanje že po zakonu (glej 28. člen ZUP in nasl.). Pri izdaji enega akta (opcija 3 zgoraj) to pomeni, da bi enotno odločbo izdala (oz. podpisala) lahko dva inšpektorja ali uradni osebi, pooblaščeni za odločanje, če so te uradne osebe oz. inšpektorji pooblaščeni za različna podpodročja. Predstojnik pa bi lahko za določen primer, ki združuje različni podpodročji organa in ko ne gre za inšpekcijske zadeve, kjer je inšpektor pooblaščen le za neko podpodročje (ali za glavno stvar ali za predhodno vprašanje) že z delovnim mestom, tudi - nasploh ali le v tej zadevi - sam prevzel zadevo ali pooblastil eno uradno osebo tudi za drugo podpodročje (praviloma tisto, ki je sicer pooblaščena za glavno stvar, še za odločanje o predhodnem vprašanju).