Drugostopenjski organ v pritožbenem postopku zavrne pritožbo stranke, v obrazložitvi odločbe pa navede, da je stranka predhodno vložila vlogo, ki je bila sicer poslana pravočasno, vendar se je med pošiljanjem izgubila, zato nalaga prvostopenjskemu organu, da o njej odloči v ločenem postopku. V izreku odločbe drugostopenjskega organa pa o navedeni usmeritvi ni odločeno. Ali je prvostopenjski organ dolžan odločati predhodni vlogi, ki naj bi bila vložena, glede na podano usmeritev, čeprav je to navedeno zgolj v obrazložitvi?

Kadar organ druge stopnje odloča o pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa, lahko v skladu z 246. členom ZUP pritožbo zavrže, zavrne, ji ugodi in odločbo deloma ali v celoti odpravi ali spremeni, ali izreče za nično. Odločitev o pritožbi jasno navede v izreku odločbe. Po določbi 213. člena ZUP se obveznost za stranko oziroma organ določi izključno v izreku odločbe, saj ima izrek odločbe pravni učinek in zavezujočo naravo, medtem ko obrazložitev pojasnjuje razloge in pravno podlago za sprejeto odločitev. To pomeni, da obrazložitev odločbe sama po sebi ne ustvarja novih pravic ali obveznosti (glej tudi Natančnost izreka in obrazložitve odločbe ter priloge?).

V konkretnem primeru organ druge stopnje v obrazložitvi sicer navaja, da je bila vloga pritožnice (npr. za subvencijo vrtca, vložena 30. 9. 2025), pri organu prve stopnje pomotoma izgubljena in da mora organ prve stopnje o tej vlogi še odločiti. Takšno stališče predstavlja zgolj napotilo oziroma usmeritev organu prve stopnje, ne pa odločitev o pravici ali obveznosti (Kovač in Jerovšek, 2024, Upravni postopek in upravni spor, str. 251). Organ druge stopnje je namreč vezan na okvir pritožbenega postopka (36. in 38. člen Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS, Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 40/10 - ZUJF, 57/12 - ZPCP-2D, 14/13, 56/12 - ZŠtip-1, 99/13, 14/15 - ZUUJFO, 57/15, 90/15, 38/16 - odl. US, 51/16 - odl. US, 88/16, 61/17 - ZUPŠ, 75/17, 77/18, 49/19, 189/20 - ZFRO, 54/22 - ZUPŠ-1, 76/23 - ZŠolPre-1B, 122/23 - ZŠtip-1C, 22/25 - ZZZRO-1 in 42/25 - ZINR), zato o taki vlogi ne more odločiti sam, prav tako pa tudi ni pristojen, da bi organu prve stopnje naložil odločitev z zavezujočim učinkom v samem izreku odločbe o pritožbi. Prvostopenjski organ v zadevi odloča samostojno, vendar z jasnimi napotili, ki služijo le, da se zagotovi zakonitost odločbe. 

Ob tem je treba upoštevati, da se v pritožbenem postopku izpodbijana odločba preizkusi v delu, v katerem se izpodbija, pri čemer pritožbeni organ opravi preizkus v okviru pritožbenih navedb, ne glede na pritožbene navedbe pa po uradni dolžnosti preizkusi, ali je v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe prišlo do bistvenih kršitev določb upravnega postopka in ali je bil kršen materialni zakon (247. člen ZUP). Meje pritožbene preizkusa so lahko presežejo le pod pogoji iz 253. člena ZUP:

1. v korist pritožnika, če se s tem ne posega v pravico koga drugega in bi se zadeva tako pravilno rešila, a v okviru zahtevka postavljenega na prvi stopnji;
2. v škodo pritožnika, če so izpolnjeni pogoji za uporabo izrednih pravnih sredstev odprave ali razveljavitve po nadzorstveni pravici (274. člen ZUP), izredno razveljavitev (278. člen ZUP) ali ničnost (279. člen ZUP).

V obravnavanem primeru je glede na razpoložljive podatke v vprašanju drugostopenjski organ prekoračil meje pritožbenega preizkusa, s tem ko je organu prve stopnje zapisal opozorilo, naj odloči o vlogi v zadevi, ki ni bila predmet pritožbenega preizkusa, saj stranka ni izpodbijala tudi neodzivnosti organa v smislu pritožbe zaradi molka v sicer drugi zadevi. Toda, četudi bi stranka hkrati izpodbijala izdano odločbo in pasivnost - molk organa, bi moral drugostopenjski organ glede slednjega postopati po pravilih ZUP v zvezi z molkom.

Glede na navedeno je torej treba ločiti med:

1. odločitvijo v izreku (pritožba se zavrne, zavrže ali se ji ugodi), ki ima pravni učinek in zavezuje stranko ter organ, in
2. obrazložitvijo, kjer je zgolj opisano dejansko in pravno stanje stanje in dano napotilo organu prve stopnje, če se odločba opravi in vrne v ponovno odločanje na prvo stopnjo (v tem primeru je organ prve stopnje sicer dolžan slediti napotilu instance in dopolniti ugotovitveni postopek).

Ker v izreku odločbe ni bilo odločeno o pravici do znižanega plačila vrtca glede na prehodno možno prejeto vlogo, organ prve stopnje (CSD) na podlagi same odločbe druge stopnje ni neposredno dolžan priznati pravice za nazaj na podlagi prehodno prejete vloge. Je pa dolžan, skladno z načelom zakonitosti in načelom varstva pravic (6. in 7. člen ZUP), obravnavati (ponovno pridobljeno) vlogo z dne 30. 9. 2025, kot pravočasno vloženo in o njej vsebinsko odločiti v samostojnem postopku, če in ko ugotovi, da je bila vloga dejansko vložena in kdaj je bila vložena. Če bo ugotovil, da so pogoji izpolnjeni, bo moral priznati pravico s 1. 10. 2025, saj ZUPJS veže začetek pravice na prvi dan naslednjega meseca po vložitvi popolne vloge.

Prvostopenjski organ je pri nadaljnjem odločanju dolžan upoštevati procesne zahteve glede obravnavanja vloge. Preden začne odločati o sami pravici, mora ugotoviti, ali je vloga dejansko bila poslana, kdaj in na kakšen način. To je bistveno zaradi ugotavljanja pravočasnosti in s tem povezanega začetka veljavnosti pravice. Če je bila vloga oddana priporočeno po pošti, se šteje za pravočasno na dan oddaje na pošti; če je bila vložena elektronsko (po e-pošti ali preko portala), se upošteva čas prejema vloge v informacijskem sistemu; če pa je bila poslana z navadno pošto, se šteje za vloženo šele na dan prejema pri organu (zlasti Čas vloge, če oddana po navadni pošti z označbo datuma oddaje ali po elektronski pošti).

Prvostopenjski organ mora torej preveriti, ali je stranka vlogo dejansko vložila in na kateri datum, saj je to odločilno za začetek uveljavljanja pravice. Če se ugotovi, da je bila vloga res pravočasno vložena, mora prvostopenjski organ odločati o pravici za nazaj, skladno z določbo materialnega predpisa, ki določa, da pravica začne veljati s prvim dnem naslednjega meseca po vložitvi vloge.