Kako natančno je treba določiti obveznost stranke v izreku in obrazložitvi, da je odločba zakonita?

Ali se lahko v obrazložitvi odločbe zatadi ekonomičnosti dejstva in dokaze povzame le na splošni ravni z navedbo, da so podrobnosti razvidne iz prilog, in prilogami k odločbi?

Izrek ureja 213. člen ZUP. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker vsebuje odločitev o upravni zadevi in ker izmed vseh sestavnih delov odločbe le izrek pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti.

Zato je treba v samem izreku odločiti o predmetu postopka in vseh zahtevkih strank, kot to na splošno za odločbo določa 207. člen ZUP. Izrek mora biti izrek jasen, kratek in določen; kratkost izreka pa ne sme iti na račun nedvoumnosti (glej Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 593, več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 2. knjiga, komentarji k 213. in nasl. členom ZUP).

Kadar se odloča o več pravicah ali obveznostih, o več različnih delih zahtevkov, ki so med seboj ločljivi, o več vprašanjih, ali o več zahtevkih, med katerimi se nekaterim ugodi in drugim ne, se izrek zaradi jasnosti formulira v obliki več točk.

Izrek se po ZUP kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na priloge k odločbi, niti na vlogo stranke ali zapisnik ali materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 593).

Če iz izreka ni razvidna obveznost, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, dolžnosti stranke pa so natančneje razvidne iz obrazložitve ali celo prilog, je taka odločba nezakonita. V izreku ne smejo biti uporabljeni pavšalni izrazi (npr. »ustrezno« število, »v določenih primerih«), saj niso izvršljivi. Če je izrek neizvršljiv, je to razlog za ničnost odločbe (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 593).

V izreku se odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. Uradna oseba določi njihov znesek, kdo jih mora plačati, komu in v katerem roku, ali navede, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (peti odstavek 213. člena ZUP).

Prav tako se v izrek obvezno navade klavzulo o nesuspenzivnosti pritožbe ali rok ali pogoj ali nalog, kadar tako izhaja iz področnega zakona (npr. nesuspenzivnost pritožbe v davčnih ali inšpekcijskih zadevah ali roki pri vseh obveznostnih odločbah) ali konkretnega primera, ki terja ustrezno odločitev.

Obrazložitev je nujna sestavina odločbe, sicer ta temelji na bistveni postopkovni napaki, ker odločbe ni mogoče preizkusiti, lahko tudi na napačnem ali nepopolnem dejanskem stanju oziroma napačni rabi materialnega prava kot podlagi za uporabo pravnih sredstev (glej npr. 237. člen ZUP) ter posledično odpravo ali razveljavitev take pomanjkljive odločbe. Obrazložitev mora biti zlasti v dejanskem delu dovolj individualizirana in konkretizirana. Odločba mora prav tako vsebovati obrazložitev vseh točk izreka (glej Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, str. 444).

Odločba s polno obrazložitvijo mora imeti več sestavin, ki se povezujejo v dejanski in pravni del obrazložitve ter nujno povezavo skozi dokazni sklep. Polna obrazložitev v dejanskem delu obsega: razložitev zahtevkov strank in vsa dejstva, na katera so se sklicevale; ugotovljeno dejansko stanje po teku posebnega ali skrajšanega ugotovitvenega postopka, pri tem se kombinira realizacija načel materialne resnice in proste presoje dokazov; odločilne razloge in dokaze, s katerimi je bilo ugotovljeno. V pravnem delu obrazložitev obsega: navedbo določb predpisov, na katere se odločba opira in končni dokazni sklep; navedbo člena predpisa, ki določa klavzulo o nesuspenzivnosti pritožbe, če je v izreku taka klavzula; če organ odloča po prostem preudarku, mora obrazložitev vsebovati razloge za to, namen in obseg diskrecije. V sklepnem, dokaznem delu mora obrazložitev vsebovati: razloge za odločitev ob soočenju konkretnega stanja zadevne stranke in njenih okoliščin ter abstraktnega stanja po materialnem predpisu; razloge zakaj ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (glej Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, str. 445-446).

Po drugem odstavku 214. člena ZUP morajo biti obrazloženi tudi tisti sklepi, zoper katere odločba ni dovoljena, saj se lahko sicer povezujejo z izpodbojnimi deli odločbe oziroma je to pomembno za razumevanje stranke (po Kovač in Kerševan (ur.), prav tam, str. 446).

Dokumenti in dokazi, na katere je oprta odločitev, torej NE morejo biti zbrani oziroma podani v prilogi k odločbi, ampak povzeti v obrazložitvi. Zakonitost ima absolutno prednost pred ekonomičnostjo (14. člen ZUP); slednje načelo tako ne more biti razlog za "prenos" dokumentov in dokazov v priloge. Glede na načelo ekonomičnosti postopka mora uradna oseba, ki vodi upravni postopek, izbrati najhitrejši in najcenejši način dela, hkrati pa paziti, da ne bi upoštevanje načela ekonomičnosti povzročilo neupoštevanja načela zakonitosti in materialne resnice (glej Grafenauer in Breznik, Upravno pravo:procesni del:upravni postopek in upravni spor, 2009, str. 214). Ekonomičnost torej organ upošteva, a ne na račun drugih načel oz. standardov za varstvo pravic strank oz. naslovnikov.

Področni zakon kot lex specialis pa lahko določi drugače kot ZUP, npr. Gradbeni zakon (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21, 105/22) pri gradbenem dovoljenju kot posebne vrste upravni odločbi določa, da je dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavni del gradbenega dovoljenja – torej priloga h gradbenemu dovoljenju.

Priloge k odločbi so torej zakonite le, če tako izrecno določi poseben zakon, sicer pa ne, temveč mora biti njihova vsebina prevzeta v obrazložitvi odločbe.