Na kakšen način se lahko sanira napaka, ko je odločba izdana s strani stvarno nepristojnega organa – z ugotovitvijo ničnosti ali se razveljavi po nadzorstveni pravici?

Organ je po več letih ugotovil, da je pri izdaji ugotovitvene odločbe deloma napačno uporabil materialno pravo. V tem času je odločba že postala dokončna in pravnomočna. Ali lahko takšno odločbo izreče za nično ali pa je mogoča zgolj razveljavitev po nadzorstveni pravici?

Nepravilnosti oziroma nezakonitosti, do katerih pride v upravnem postopku pred izdajo odločbe ali ob sami izdaji odločbe v upravni zadevi, imajo za odločbo različne pravne posledice.

Kršitev pravil postopka, ki ne vpliva na odločitev v zadevi, ni bistvena napaka in zato sploh ne vpliva na zakonitost izdane odločbe. Druge nepravilnosti oziroma nezakonitosti imajo za posledico izpodbojnost odločbe, kar pomeni, da jih organ upošteva le, če jih stranka ali druga legitimirana oseba uveljavlja v določenem roku. Tako odločbo se lahko izpodbija z rednim pravnim sredstvom (pritožbo), s tožbo v upravnem sporu, pa tudi s kakšnim izrednim pravnim sredstvom. Po preteku roka postane taka odločba kljub napakam dokončna in pravnomočna (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 406 in 592).

Z rednimi pravnimi sredstvi (pritožbo) je mogoče izpodbijati zakonitost konkretnega upravnega akta prve stopnje, ko akt še ni postal dokončen v upravnem postopku. Kot bistveno kršitev pravil upravnega postopka ZUP v prvi točki drugega odstavka 237. člena določa primer, če je odločbo izdal stvarno nepristojen organ, torej organ, ki odločbe ni bil pooblaščen izdati skladno s predpisi, ki določajo njegovo stvarno pristojnost (15. člen ZUP).

Izredna pravna sredstva so namenjena izpodbijanju dokončnih in pravnomočnih odločb v primeru hujših kršitev, zaradi katerih upravni akt ne bi smel učinkovati proti strankam, ker priznava pravice ali pravne koristi, ki jih po predpisih ni mogoče priznati, ali nalaga obveznosti, ki jih ni dovoljeno naložiti stranki (glej Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2024, str. 255).

Ničnost je izredno pravno sredstvo, ki lahko najintenzivnejše poseže v odločbo, ki je lahko dokončna ali pravnomočna in tudi že izvršena. Razlogi za ničnost so najhujše kršitve, ki jih pravni red ne more tolerirati ne glede na dokončnost in pravnomočnost odločbe, ki se izreče za nično (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 740-741). Ničnost je pravno sredstvo, ki pride v poštev, da se odpravi najbolj grobe napake v postopku in, ki jih z drugim pravnim sredstvom ni mogoče sanirati (glej Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2024, str. 262). Razlogi, zaradi katerih se odločba izreče za nično, so v 279. členu ZUP navedeni taksativno in sicer če:

1) je bila odločba izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku (glej VSRS Sodba in Sklep X Ips 460/2014 z dne 20. 1. 2016 in primer Ničnost odločbe v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku),

2) bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu,

3) je bila izdana odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti,

4) je odločbo izdal organ brez zahteve stranke, pa stranka kasneje ni izrecno ali molče v to privolila,

5) je bila izdana kot posledica prisiljevanja, izsiljevanja, pritiska, in

6) če je organ izdal odločbo, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni zakonski določbi razlog za ničnost.

Pristojnost organa za odločanje v upravnem postopku mora vselej določati zakon. Gre za oblastveno odločanje, ki ne more temeljiti zgolj na podzakonskem predpisu, saj izvršna veja oblasti sama sebi v skladu z načelom delitve oblasti ne more sama predpisovati za to potrebne pravne podlage. Če pristojnost za oblastveno odločanje upravnega organa ni določena z zakonom, upravni organ upravne odločbe ne sme izdati, saj je taka odločba nična (glej tudi sodbo VSRS Sodba X Ips 2/2024 z dne 29. 1. 2025). Takoj, ko se izve za njeno nepravilnost oziroma nezakonitost, se mora izreči za nično, in to ne glede na čas, ki je potekel od njene izdaje. Ker nična odločba ne more konvalidirati, predlog za izrek ničnosti odločbe ni omejen niti ni vezan na izčrpanje drugih pravnih sredstev (po Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 740-741). Samo izjemoma je mogoče odločbo šteti za neobstoječo, kar pomeni, da sploh ni potrebno, da bi se izrekla za nično, da bi se odpravili njeni pravni učinki - to so primeri, ko z odločbo sploh ni bila izražena oblastna volja upravnega organa, ko torej sploh ni bilo odločeno o upravni zadevi (npr. nepodpisana upravna odločba) (glej Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 407-408).

Kršitev materialnega prava torej ni ničnostni razlog po ZUP. Kršitev materialnega prava pa je podlaga za uporabo drugega izrednega sredstva, in sicer razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici. Odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici je izredno pravno sredstvo, ki ga ima na voljo pristojni organ na podlagi nadzorstvene pravice, ki jo izvršuje nad organom, ki je izdal odločbo na prvi stopnji. Praviloma je to organ druge stopnje oziroma pritožbeni organ (275. in 276. člen ZUP).

Pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi na podlagi prvega odstavka 274. člena ZUP, ki med drugimi primeri navaja tudi, da če jo je izdal stvarno nepristojen organ, pa ne gre za primer iz 1. točke 279. člena tega zakona (ničnost). Drugi odstavek 274. člena ZUP določa, da lahko pristojni organ razveljavi izdano odločbo po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Kdaj je kršitev očitna, je odvisno od okoliščin konkretnega primera, vsekakor pa to pomeni, da je bistveno vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 743; podrobneje v Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 583).

Rok za izdajo odločbe o odpravi ali razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici je določen v 277. členu ZUP in je različen glede na to, ali gre za odpravo ali za razveljavitev, različen pa je tudi glede na razloge za odpravo odločbe. V primeru, ko sta razlog za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici stvarna nepristojnost organa in kršitev načela ne bis in idem, lahko pristojni organ izda odločbo o odpravi v petih letih od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena. V primeru izdaje odločbe brez soglasja, potrditve, dovoljenja ali mnenja drugega organa, kadar je po zakonu ali po kakšnem drugem na zakonu temelječem predpisu to potrebno in v primeru krajevne nepristojnosti organa, ki je odločbo izdal pa lahko pristojni organ izda odločbo o odpravi v enem letu od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena. Eno leto od izdaje in vročitve odločbe, velja tudi v primeru razveljavitve po nadzorstveni pravici zaradi očitno prekršenega materialnega predpisa (več v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2024, str.735-736). 280. člen ZUP določa, da se odločba lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca.

Pravne posledice odprave in razveljavitve so določene v 281. členu ZUP. Pravna sredstva lahko učinkujejo za naprej (ex nunc) ali za nazaj (ex tunc). Za naprej (ex nunc) učinkuje razveljavitev, kar pomeni, da z začetkom učinkovanja razveljavitve na njeni podlagi ne morejo nastati nobene nadaljnje pravne posledice, razveljavitev odločbe pa ne vpliva na pravne posledice, ki so nastale do začetka učinkovanja razveljavitve. Za nazaj (torej ex tunc) učinkujeta odprava odločbe in izrek odločbe kot nične. Če se odločba odpravi ali izreče za nično, se odpravijo tudi pravne posledice, ki so nastale. To pomeni, da na podlagi odpravljene odločbe, ali odločbe, ki je bila izrečena za nično, ne morejo nastati nobene pravne posledice, tiste, ki so nastale do odprave oziroma izreka ničnosti, pa se odpravijo (več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2022, 1. knjiga, str. 747).

V skladu s prvim odstavkom 253. člena ZUP lahko organ druge stopnje pri reševanju pritožbe s svojo odločitvijo poseže tudi v tiste dele odločbe prve stopnje, ki jih stranka s pritožbo ne izpodbija, torej prek obsega iz prvega odstavka 247. člena ZUP, če se zadeva reši v korist pritožnika in če se s tem ne posega v pravice koga drugega (refromatio in melius). Po ZUP načeloma velja prepoved spremembe odločbe v pritožbenem postopku  v škodo pritožnika (reformatio in peius), vendar prepoved ne velja v neomejenem obsegu. Iz drugega odstavka 253. člena ZUP izhaja, da lahko organ druge stopnje spremeni odločbo v škodo pritožnika tudi v delih, ki jih pritožnik ne izpodbija s pritožbo, prek meja preizkusa iz 247. člena ZUP, a samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278., 279. členu ZUP, torej iz razlogov, zaradi katerih je možno uporabiti izredna pravna sredstva (glej Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2024, str. 616-617, glej tudi VSRS Sklep X Ips 341/2016 z dne 25. 4. 2018):

1. odprave ali razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici (274. člen ZUP),
2. izredne razveljavitve odločbe (278. člen ZUP),
3. ničnosti odločbe (279. člen ZUP).

Prepoved spremembe v škodo pritožnika je v sodnih postopkih praviloma absolutna, medtem ko je v upravnih postopkih, v katerih mora organ varovati tudi javno korist, zaradi varstva javne koristi mogoče spremeniti odločbo prve stopnje v škodo pritožnika, vendar le iz razlogov, ki jih določa drugi odstavek 253.člena ZUP (glej tudi sodbo VSRS sodba VIII Ips 78/2014 z dne 1. 9. 2014 in primer Odprava odločbe in rešitev pritožbe v škodo pritožnika).