Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Nenajavljen inšpekcijski ogled - V USKLAJEVANJU
Datum odgovora: 8. 12. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
V praksi se dostikrat zgodi, da ogled (npr. inšpekcijski) ni najavljen. Uradna oseba (inšpektor) v skladu z ZUP, pa tudi 29. členom ZIN zavezano stranko tedaj naknadno pozove, da se pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah nadzora. Dosedanja sodna praksa takemu ravnanju ni nasprotovala. Ali je nenajava ogleda in posledično odsotnost zavezanca (kljub kasnejšemu pozivu) res bistvena postopkovna napaka, zaradi katere se odločba lahko odpravi, ob upoštevanju, da obligatorna ustna obravnava ni uvrščena med kršitve iz drugega odstavka 237. člena ZUP ter, da v večini primerov v inšpekcijskih postopkih nastopa samo ena stranka in je inšpekcijski zavezanec pozvan, da se pisno ali ustno izjasni o nadzoru, kot izhaja iz sodbe UPRS II U 151/2022-27 z dne 12. 4. 2023? Je treba na temelju te sodbe za vsak inšpekcijski ogled izdati sklep o sklicu obravnave?
Odgovor:
Ogled se opravi, kadar je za ugotovitev kakšnega dejstva ali za razjasnitev bistvenih okoliščin potrebno, da si uradna oseba, ki vodi postopek, stvar neposredno ogleda (199. člen ZUP). O tem, ali se bo opravil ogled, odloča uradna oseba, bodisi na predlog stranke bodisi po uradni dolžnosti (Kovač in Kerševan, ZUP s komentarjem, 2022, str. 369, 2. knjiga).
Stranka ima v skladu z 200. členom ZUP (200. člen ZUP) pravico biti prisotna pri ogledu, po stališču sodne prakse pa citiranje določbe ni mogoče razumeti tako, da ima stranka zgolj pravico, da je fizično navzoča pri ogledu, ob tem pa ji je onemogočeno, da aktivno varuje svoje pravice in koristi, na primer tako, da uradni osebi že ob izvedbi ogleda podaja svoje predloge in pripombe, torej da pri tem sodeluje. Ravno nasprotno. Pomen posebne določbe je v utrditvi načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP) in iz tega načela izpeljanih pravic stranke (146. člen ZUP). Dopustitev aktivne vloge stranke je še posebej pomembna v primerih, kadar te možnosti stranka pozneje v postopku (po koncu ogleda) ne bo več mogla učinkovito uveljavljati (Kovač in Kerševan, Komentar ZUP, 2020, 2.knjiga, str. 372).
Po drugi strani je treba opozoriti tudi na sodno prakso, po kateri zgolj kršitev pravice stranke, da je navzoča pri ogledu, ne pomeni vselej bistvene kršitve pravil upravnega postopka (po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP). Upravno sodišče kot ključno poudarja, ali je bilo stranki na drug način omogočeno, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ugotovljenih na ogledu, in o čemer je bil sestavljen zapisnik (glej sodbo UPRS I U 1576/2013 z dne 20. 2. 2014 in sodbo UPRS I U 1540/2016 z dne 28. 2. 2017; prim. Kovač in Kerševan, prav tam, str. 372).
Prav tako opustitev (čeprav) obligatorne ustne obravnave, ni izrecno uvrščena med kršitve iz drugega odstavka 237. člena ZUP, ki se jih lahko v vsakem primeru šteje za bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Vseeno poudarjamo, da prej omenjeno ne more biti zakonit ali vsakokratno opravičljiv razlog, da se ustna obravnava ne izvede, če so izpolnjene okoliščine, ki po zakonu terjajo njeno izvedbo. Toda, kolikor do tega vendarle pride, je treba v vsakem primeru posebej preizkusiti, ali je v okviru postopka na prvi stopnji (pred in po izdaji odločbe oziroma po vložitvi pritožbe) ter na drugi stopnji zagrešena kršitev po svoji vsebini taka, da je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Opustitev izvedbe ustne obravnave pa lahko hitro preraste v kršitev načela zaslišanja stranke. Če stranki ali stranskemu udeležencu v postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih ali okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, bodisi na ustni obravnavi, lahko pa tudi zunaj nje, je zato podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (Kovač in Kerševan, prav tam, str. 170).
Velja pa tudi področni zakon, ki ZUP nadredi oz. olajša delo organu. Tako velja recimo v inšpekcijskih zadevah, a le pri določenih, tj. poslovnih zavezancih. Ko gre za inšpekcijski postopek, namreč 29. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Uradni list RS, št. 56/02 in nasl.) določa, da se inšpekcijski nadzor lahko predhodno najavi. Zavezanec, njegova zakonita ali statutarna zastopnica oziroma zastopnik, pooblaščenka oziroma pooblaščenec in odgovorna oseba zavezanca lahko prisostvujejo opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora, razen če ovirajo učinkovito izvedbo inšpekcijskega nadzora; o tem izda inšpektor poseben sklep. Nadalje tretji in četrti odstavek 29. člena ZIN določata, da v primeru oziroma postopku inšpekcijskega nadzora nad zavezancem, ki je pravna oseba oziroma samostojni podjetnik, oziroma zakoniti zastopnik ali pooblaščenec zavezanca, in ta ni prisoten, lahko inšpektor opravi vsa dejanja v postopku in izvede vse dokaze, ne da bi bila pri tem potrebna navzočnost teh oseb. Toda, če ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpektor v primeru iz prejšnjega odstavka pred izdajo odločbe vroči zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Poziv in zapisnik se lahko zavezancu v tem primeru vročita tudi tako, da se ju izroči kateremu od zaposlenih oziroma, če to ni mogoče, pusti v objektu. Po preteku tega roka inšpektor izda odločbo, ne da bi bilo potrebno dodatno zaslišanje stranke (več o tem Remic v Kovač, Inšpekcijski nadzor, 2016, komentar k 29. členu ZIN).
Sodba UPRS II U 151/2022-27 z dne 12. 4. 2023 poudarja, da je ogled v sklopu obravnave po ZUP predpisan, kar pomeni zlasti nujnost omogočanja udeležbe stranke. Toda iz sodbe ne izhaja, kakor tudi iz ZIN ne, da bi moral biti potreben za vsak ogled sklep o obravnavi, ampak opozarja, da je ogled sestavni del obravnave, kar pomeni, da je zlasti treba na ogled zavezanca vabiti, mu tako dati možnost sodelovanja. Omenjeno načelo je ustaljeno, prav tako pa je tudi izvedljivo oziroma bi moralo biti v praksi, saj udeležba stranke pripomore tudi k pravilni ugotovitvi dejanskega stanja oz. načelu materialne resnice (8. člen ZUP). Torej ogled kot dejanje v postopku z učinkom za stranke velja kot zakonit po ZUP le, če je bila stranka - z izjemo poslovnih zavezancev in položajev po 29. členu ZIN - vabljena in se vabilu odzvala ali tudi ne (je pa imela možnost) ali tudi, če je ob ogledu brez vabila vseeno (slučajno) prisotna.
V nasprotnih primerih tako dejanje še ne pomeni ogleda v smislu ZUP oz. izvajanja ugotovitvenega in dokaznega postopka, pač pa gre lahko za aktivnost pred samim formalnim postopkom, ki po sodni praksi še ne pomeni uvedbe postopka, le preverbo potrebe po začetku postopka ob vsaj verjetnosti neskladnosti (glej sodbo UPRS I U 1533/2013 z dne 23. 1. 2014, I U 483/2010 z dne 12. 10. 2010). Omenjeni "predogled" nima (ne sme imeti) nobenih posledic za stranke, gre zgolj za zbiranje informacij o dejanskem stanju, ali bo oficialni postopek uveden.
Kolikor pa gre za zgoraj navede posebne okoliščine, torej bodisi izjeme po ZIN bodisi drugačno zadoščenje načelu zaslišanja stranke z istim učinkom, kot če bi bilo stranki sodelovanje pri ogledu oz. obravnavi omogočeno, ne gre za bistveno postopkovno napako, a konkretne primere se presoja vsakega posebej, v dvomu pa je treba take položaje obravnavati v korist strankam.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.