Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Uporaba izrednih pravnih sredstev v izvršilnem postopku – V USKLAJEVANJU
Datum odgovora: 17. 5. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Ali se določbe ZUP glede izrednih pravnih sredstev uporabljajo tudi glede aktov, izdanih v izvršilnem postopku? Stališča so namreč različna glede na sodbi UPRS št. I U 470/2014 z dne 6. 10. 2014 (izredna pravna sredstva možno uporabiti le ob predhodno izdani odločbi) in UPRS št. I U 222/2020-12 z dne 28. 9. 2022 (obnova postopka dovoljena, če ima sklep o dovolitvi izvršbe neposredni učinek na tretjo osebo).
Odgovor:
Izvršba ali izvršilni postopek je orodje prisilitve zavezane stranke, da se prek represivnega upravnega aparata doseže izpolnitev njene obveznosti. Pomeni poseben, samostojen upravni postopek, ki prisiljuje zavezanca k izpolnitvi nedenarne ali denarne obveznosti zaradi prostovoljne neizpolnitve obveznosti, ter se razlikuje od (matičnega) upravnega postopka (več o izvršbi in razlikah v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2019, str. 256 in nasl.). V zvezi z izvršbo je pomemben izvršilni naslov, ki nalaga določeno upravno obveznost. Natančneje je to kvalificiran (obličen ali neobličen) posamični akt, na podlagi katerega je mogoče od zavezanca oz. dolžnika zahtevati izpolnitev z njim naložene obveznosti. Po ZUP so izvršilni naslovi odločba in sklep, izdani v upravnem postopku, ter zapisnik o poravnavi v upravnem postopku. Če ti naslovi ne vsebujejo obveznosti, ki jo zavezanec mora izpolniti, ne gre za izvršilni naslov. V praksi so to zavezovalne odločbe, saj le te vsebujejo obveznosti, ki jih mora izpolniti udeleženec upravnega postopka. Praviloma so to prvostopenjske odločbe, saj se z njimi običajno odloča o obveznostih (glej Kovač in Kerševan (ur.), ZUP s komentarjem, 2020, 2. knjiga, str. 749 in nasl.).
Upravni izvršilni postopek je sestavljen iz dveh medsebojno povezanih faz, in sicer: dovolitev izvršbe in oprava izvršbe. V ZUP o trenutku začetka izvršbe ni določb, vendar pa se praviloma izvršba začne z izdajo sklepa o njeni dovolitvi. Faza dovolitve izvršbe se konča z nastopom dokončnosti sklepa, nato takoj nastopi faza opravljanja izvršbe, namreč vložitev pritožbe zoper sklep o dovoliti izvršbe nima odložilnega učinka (prav tam, str. 749). Opozoriti je, da pritožnik zoper sklep o dovolitvi izvršbe ne bo mogel uspeti, če bo zatrjeval, da je nezakonit sam izvršilni naslov. Izvršilne naslove je namreč potrebno izpodbijati s pravnimi sredstvi, ki so za to predvidena, oziroma je zoper njih mogoče sodno varstvo (prav tam, str. 780). Izpostavljamo tudi, da pri izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe ni naloga izvršilnega organa, da ugotavlja, ali je listina, na podlagi katere se izvršba opravlja, zakonita. Dokler za konkretni posamični upravni akt ni v predpisanem postopku ugotovljeno, da je nezakonit, velja za zakonitega. Ta domneva velja za pravno in dejansko stanje, ki je obstajalo na dan izdaje posamičnega akta, ki je podlaga za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe (6. člen ZUP in 8. člen ZUP) (prav tam).
ZUP v poglavju o izvršbi nima posebnih določb o izrednih pravnih sredstvih, zato je na vprašanje, katera izredna pravna sredstva so dovoljena, treba odgovoriti ob uporabi splošnih določb ZUP. Glede ničnosti sklepa o dovolitvi izvršbe iz sodbe UPRS I U 470/2014 z dne 6. 10. 2014 izhaja, da »pogoji za izrek ničnosti sklepa o davčni izvršbi niso podani. Za nično se namreč skladno z zakonom lahko izreče le odločba, pa še ta le iz razlogov, ki so našteti v 279. členu ZUP«. V primeru ničnosti odločbe se za ničnega lahko iz istih ničnostnih razlogov, kot velja za odločbo, za ničnega izreče tudi sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih (prav tam, str. 743). Nadalje glede uporabe izrednega pravnega sredstva obnove postopka v zvezi s sklepom o dovolitvi izvršbe iz sodbe UPRS III U 190/2010 z dne 26. 11. 2010 izhaja, da »ker se postopek, katerega obnova se predlaga, ni končal z dokončno odločbo, torej z upravnim aktom, s katerim bi upravni organ odločil o kakšni pravici ali obveznosti tožeče stranke, temveč s sklepom, s katerim se je dovolila izvršba inšpekcijske odločbe, v zadevi ni podana procesna predpostavka za obnovo postopka, zato je bil predlog za obnovo postopka, upoštevaje določbo 1. in 2. odstavka 267. člena ZUP pravilno zavržen« in podbno tudi sodba UPRS II U 230/2014 z dne 17. 12. 2014: »Obnoviti je mogoče postopek, ki je končan z dokončno odločbo, to pa sklep o izvršbi ni. Torej iz 260. člena ZUP sledi, da obnova postopka zoper sklep o dovolitvi izvršbe ni dovoljena«. Tudi pri ostalih izrednih pravnih sredstvih ZUP povsod, razen, kot že zgoraj navedeno, pri ničnosti odločbe, veže rabo izrednih pravnih sredstev na odločbo.
Do stališč, ki naj bi izhajala iz sodbe UPRS št. I U 222/2020-12 z dne 28. 9. 2022, se ni mogoče opredeliti, ker le-ta ni javno dostopna. Ne glede na navedeno pa pojasnjujemo, da je za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku izvršbe bistveno, ali je lahko prizadet z izvršbo (na primer s sredstvom (načinom) izvršbe ali zaradi odnosa do predmeta izvršbe kot izhajata iz sklepa o dovolitvi izvršbe), torej pri tem ni nujno, da je imel tak status v postopku izdaje izvršilnega naslova. Izvršilni organ, če zanj ve, ga mora povabiti, da sodeluje v postopku, če želi, sicer pa lahko tudi sam zahteva priznanje položaja stranke v izvršilnem postopku. Vendar pa v primeru pritožbe prizadete osebe po izteku pritožbenega roka, ko ZUP v petem odstavku 235. člena ZUPpredvideva obravnavo pritožbe kot predloga za obnovo postopka, ta ne velja v primeru takšne pritožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe, saj zoper sklepe (o dovolitvi izvršbe) ni obnove postopka. Je pa prizadeti osebi potrebno dati možnost, da ugovarja izvedbi izvršbe, o kateri mora izvršilni organ odločiti s sklepom, zoper katerega je dopustna pritožba (prav tam, str. 817).
Nadalje pojasnjujemo, da če v postopkih s pravnimi sredstvi zoper konkretni posamični akt pride npr. do odprave le-tega, npr. izvršilni naslov je odpravljen, se upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena procesna dejanja odpravijo (prvi odstavek 293. člena ZUP). Npr. če je inšpekcijska odločba (izvršilni naslov) (s pravnomočno sodbo) odpravljena ter je posledično odpravljen (s pravnomočno sodbo) tudi sklep o dovolitvi izvršbe, je glede na ugotovljeno spremenjeno dejansko stanje treba odpraviti tudi sklep o izvršbi, saj je ostal brez podlage (291. člen ZUP, 298. člen ZUP) (glej sodba UPRS I U 1996/2020-21 z dne 4. 8. 2021). Zavezanec pa ima v primeru, da je bila na podlagi odločbe opravljena izvršba, odločba pa je bila pozneje odpravljena ali spremenjena, pravico zahtevati, da se mu vrne, kar mu je bilo vzeto oziroma da se vrne v stanje, ki izhaja iz nove odločbe. O zavezančevi zahtevi odloča organ, ki je izdal sklep, s katerim je dovolil izvršbo (300. člen ZUP). Drugače pa je pri razveljavitvi izvršilnega naslova, ki skladno z drugim odstavkom281. člena ZUP učinkuje le perspektivno (ex nunc). Tu je mogoče izvršilna dejanja »le« razveljaviti, zato se izpolnjene obveznosti ne vračajo (prav tam, str. 836).
Glede na to, da se izvršba po ZUP začne z izdajo sklepa o njeni dovolitvi, ta pa se izda na podlagi izdaje izvršilnega naslova v upravnem postopku, je posledice izdanega sklepa o dovolitvi izvršbe ali celo opravljene izvršbe praviloma mogoče »sanirati« zgolj s predhodno uporabo pravnih sredstev zoper izvršilni naslov. Glede na navedeno se torej določbe ZUP glede izrednih pravnih sredstev v izvršilnem postopku ne uporabljajo.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.