Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Krajevna pristojnost organa, tj. CSD po področnem zakonu
Datum odgovora: 12. 12. 2011, pregled 9. 12. 2022
Vprašanje:
Kateri organ je krajevno pristojen za vodenje postopka glede na ZUP in področno zakonodajo? Kateri organ je krajevno pristojen za vodenje postopka, če je navezna okoliščina po področnem zakonu (drugače kot po ZUP) določena po kraju bivališča staršev otroka, kot to določa 81. člen Zakona o socialnem varstvu?
Ali je upravni organ pristojen za vodenje postopka, če je stranka slovenski ali tuj državljan, ki živi v Avstriji, v Sloveniji pa ima začasno prebivališče?
Kako ravnati, če otrok biva stalno na območju X, po smrti enega od staršev, pri čemer drugi ni znan, pa so otroka prijavili na stalno prebivališče na območju Y pri skrbnikih? Kako ravnati v primeru, če ima otrok prijavljeno stalno prebivališče na območju Z, starši, katerim je bil odvzet, pa na območju W?
Na območju X ima prijavljeno stalno prebivališče družina A. Družina A se je preselila na območje Y, vendar pa tu še nima prijavljenega stalnega prebivališča. Kateri izmed upravnih organov X ali Y je krajevno pristojen pri vodenju upravnih postopkov za družino A?
Organ vodi upravni postopek kot krajevno pristojen na določenem območju. V postopku je že razpisana obravnava. Med postopkom pa stranka zamenja stalno prebivališče, ki predstavlja navezno okoliščino, a tega ne sporoči upravnemu organu. Kako ravnati glede krajevne pristojnosti? Ali peljati postopek do konca do vključno odločbe ali zadevo odstopiti novemu pristojnemu upravnemu organu?
Kaj, če stranka poda ugovor na prenos krajevne pristojnosti med organi? Kako naj organ postopa v teh situacijah?
Upravni organ CSD izvaja postopek (rejništvo) po stalnem prebivališču staršev, ki sodi v krajevno pristojnost organa A, medtem ko ima mladoletna oseba stalno prebivališče v krajevni pristojnosti organa B. Kateri upravni organ je krajevno pristojen za nadaljnje upravne postopke glede te mladoletne osebe?
Na upravnem organu poteka ponoven postopek po uradni dolžnosti (po sodbi upravnega sodišča; v zadevi odvzema otroka). Istočasno poteka povezan postopek (za rejništvo tega otroka), pri čemer je odločitev v povezanem postopku odvisna od odločitve v prvem postopku (trajanje rejništva bo odvisno tudi od izida postopka odvzema). Stranke v postopku so spremenile stalno prebivališče, ki sodi v krajevno pristojnost drugega organa (CSD). Prvi postopek (odvzema otroka) je potekal na upravnem organu A , drugi postopek (rejništva) pa želita stranki (starša) nadaljevati na novem upravnem organu B. Ali se druga zadeva odstopi novemu upravnemu organu nemudoma ali pa šele po zaključku prvega postopka (ko je končan upravni postopek odvzema, iz katerega pravzaprav izhaja tudi rejništvo, saj starša soglasja nista podala)?
Odgovor:
V vsaki zadevi je treba najprej ugotoviti, ali je predmet odločanja sploh upravna zadeva po veljavnem pravu (2. člen ZUP). Gre za t. i. absolutno pristojnost, da bi se pred slovenskim upravnim organom uvedel upravni postopek. Nadalje je primarno potrebno ugotoviti stvarno pristojnost po področni zakonodaji. Krajevno pristojnost organov urejata 19. in 20. člen ZUP in področni predpisi, ki so nadrejeni ZUP. Krajevna pristojnost pomeni, da je za odločanje v upravnem postopku o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov v posamičnih upravnih zadevah iste vrste pristojen samo en konkretno določen organ izmed vseh stvarno pristojnih (izključna pristojnost) (Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 135).
Dejstvo, ali je stranka slovenski ali tuj državljan s stalnim bivališčem izven Republike Slovenije, je samo po sebi irelevantno in nikakor ni povezano z ne/pristojnostjo slovenskega organa v neki stvari. Če se ugotovi, da je po materialnem pravu za reševanje upravne zadeve pristojen slovenski upravni organ, se določi krajevna pristojnost morebitnih več istovrstnih stvarno pristojnih organov (npr. CSD) po ZUP, saj 20. člen ZUP določa, da se kot navezna okoliščina za določitev krajevne pristojnosti uporablja začasno prebivališče stranke, če ta nima stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji. V primeru, da stranka ne bi imela niti začasnega prebivališča v Sloveniji, pa bi se krajevna pristojnost določila po njenem zadnjem stalnem oz. začasnem prebivališču v Sloveniji. Če pa se tudi po tem kriteriju ne bi dalo določiti krajevne pristojnosti, bi se upošteval kraj, kjer je nastal povod za postopek (četrti odstavek 20. člena ZUP).
Zakon o socialnem varstvu (ZSV; Ur.l. RS, št. 3/07 in novele) kot področni zakon, nadrejen ZUP, v 81. členu v primeru, ko se odloča o pravicah oziroma pravnih korstih otroka, ne predvideva možnosti, da otrok in znani starši živijo v različnih krajih, niti ne v primeru, če je bil otrok staršem odvzet in ima stalno prebivališče drugod kot starši. Po razlagi intra legem menimo, da je v takem primeru položaj enak, kot če bi bili starši neznani, zato kot navezno okoliščino upoštevamo stalno prebivališče otroka. Pravimo, da gre za pravno praznino, ki jo je potrebno »napolniti« s pomočjo splošnega pravnega načela varstva koristi otroka (glej tudi prvi odstavek 3. člena Konvencije o otrokovih pravicah (OZN), ([ https://www.tax-fin-lex.si/Dokument/Predogled?rootEntityId=2d0fb1f2-8a5e-4385-8284-81249d0061b3&returnUrl=https%3A%2F%2Fwww.tax-fin-lex.si%2FDokument%2FPodrobnosti%3FrootEntityId%3D2d0fb1f2-8a5e-4385-8284-81249d0061b3 Zakon o ratifikaciji konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah], Ur.l. SFRJ-MP, št. 15/1990, Ur.l. RS-MP, št. 9/1992), ki določa: Pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, morajo biti otrokove koristi glavno vodilo.), kot osnovnim vodilom v vseh postopkih, kjer se odloča o otrokovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih.
Ker ima v omenjenem primeru družina stalno prebivališče prijavljeno na območju X, je krajevno pristojni organ X. Šele, ko bo družina A imela na območju Y prijavljeno stalno prebivališče na krajevno in stvarno pristojnem organu (upravni enoti Y), lahko organ, ki je začel postopek, to je X, zadevo odstopi organu Y, če se s tem znatno olajša postopek, zlasti za stranko (prvi odstavek 22. člena ZUP). Primerno je, da organ v primeru spremembe okoliščin stranko povpraša za njeno mnenje (Jerovšek et al, ZUP s komentarjem, 2004, str. 135).
22. člen ZUP še navaja, da v primeru spremembe krajevne pristojnosti med postopkom ostane pristojen organ, ki je začel postopek. Novo pristojnemu organu sme le-ta zadevo odstopiti samo, če presodi, da bi s tem postopek (predvsem za stranko, ali pa tudi sicer) znatno olajšal. A tudi če organ, ki je postopek kot takrat krajevno pristojni začel, tega ne stori, mu ni mogoče uspešno očitati, da za odločanje ni bil krajevno pristojen (po Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2008, str. 133). Mišljeno je predvsem, da je za stranko bližje, če postopek vodi novi organ, zato postopek teče hitreje in ceneje. Zadeva se odstopi torej prej izjemoma, če je to v interesu stranke, sicer postopek konča upravni organ, ki ga je začel. Ni pa vedno tako, predvsem je treba paziti na področno zakonodajo in specialne določbe glede krajevne pristojnosti.
Področni izrecno ne določa, kateri organ je pristojen, če je eden od stašev umrl, drug pa je znan, vendar lahko v takem položaju razumemo, da gre za enako situacijo, kot v primeru, ko niti eden od staršev mladoletne osebe ni znan. Zato je potrebno na podlagi tretjega odstavka, v zvezi z drugim odstavkom 81. člena ZSV oz. enako po smiselni rabi prvega odstavka istega člena krajevno pristojnost določiti na podlagi kraja, kjer je nastal povod za postopek, tj. po stalnem bivališču otroka oz. njegovih skrbnikov. Otrok ima prijavljeno stalno prebivališče na območju Y, zato je za vodenje postopka v tej zadevi pristojen organ na območju Y.
Vsako vlogo je potrebno tolmačiti ne po nazivu ( falsa nominatio non nocet) s strani vložnika, pač pa po njeni resnični vsebini. Že glede na naziv kaže poudariti, da bi stranka očitno uveljavljavljala zahtevo, za katero nima pravne podlage. ZUP namreč stranke ne legitimira ugovarjati krajevni pristojnosti, zato bi moral upravni organ zahtevo zavreči s sklepom kot zahtevo, ki ni upravna zadeva po prvi točki prvega odstavka 129. člena ZUP .Vprašanje pristojnosti lahko stranka izpodbija le v okviru pravnih sredstev po izdaji odločbe o glavni stvari, pred in med postopkom pa gre le za vprašanje med organi (kompetenčni spor), saj se ob tem ne odloča meritorno o upravni zadevi (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 142). Če torej zakon stranki zoper neko odločitev ne daje samostojnega zahtevka oz. pravnega varstva, ta tega nima, lahko pa to okoliščino (tu krajevno pristojnost), izpodbija (le) v pritožbi zoper odločbo o glavni stvari iz naslova domnevno bistvene postopkovne napake (npr. češ da je prenos za stranko in cel postopek pomenil neekonomičnost).
Iz 81. člena ZSV izhaja, da se v primeru, ko starši ne živijo skupaj, določi krajevna pristojnost po stalnem ali začasnem prebivališču tistega od staršev, pri katerem mladoletna oseba živi oziroma kateremu je bila dodeljena. Iz te določbe izhaja, da se krajevna pristojnost dodeli tistemu organu, ki je v korist mladoletni osebi. Kriterij bivališča staršev (strank po ZUP) bi bil relevanten po določbah 19. člena ZUP (in nadaljnjih členov), vendar ZSV ureja področje krajevne pristojnosti v prid mladoletni osebi (tu kot objektu in ne subjektu postopka) nekoliko drugače. Po prvem odstavku 22. člena ZUP se lahko zadeva odstopi drugemu organu, če se izkaže, da je tako znatno olajšan postopek, zlasti za stranko, četudi se stranke z odstopom ne strinjajo. A tudi če organ, ki je postopek kot takrat krajevno pristojni začel, tega ne stori, mu ni mogoče uspešno očitati, da za odločanje ni bil krajevno pristojen (po Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2008, str. 133). Za odstop zadeve in moment odstopa ni bistveno soglasje strank, ampak to, da je pri novem organu postopek voden lažje, hitreje in ceneje za vse udeležence, tako stranke kot druge, sploh pa v danem primeru otroka kot predmeta postopka, saj je cilj postopkov zaščita otrokove koristi kot javne koristi. V danem primeru pa je nujno upoštevati posebno določbo 82. člena ZSV, ki kot specialni zakon nadredi ZUP.
V prvem izmed na koncu navadenih primerov v vprašanju se krajevna pristojnost za nadaljnje upravne postopke glede mladoletne osebe, upoštevajoč 81. člen ZSV, določi po stalnem prebivališču tistega od staršev, ki mu je bila mladoletna oseba dodeljena. Organ bi moral torej nadaljnje postopke voditi po kraju rejniške družine, pri kateri otrok biva in je tam tudi prijavljen, tako, da bi moral prevzeti zadevo organ B. V primeru spremembe stalnega bivališč strank pa velja, da vodi postopek že takoj po spremembi navezne okoliščine (selitvi) novi upravni organ, torej po novem bivališču staršev oz. otroka.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.