Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: - V USKLAJEVANJU ==
Zadeva: Postopki (poslovanje) občin v zvezi s pripravo gradiv za projektno dokumentacijo, ki jih potrebuje za izvedbo načrtovanih investicij - V USKLAJEVANJU
Datum odgovora: 8. 5. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Ali predstavlja postopek načrtovanja in izvajanja občinskih investicij (predstavitev projektne dokumentacij, usklajevanje interesov občanov pri načrtovanju občinskih investicij, vabljenje občanov na predstavitve in usklajevalni sestanki) upravno zadevo?
Kako morajo občine ravnati v teh postopkih z dokumentacijo? Po kakšnih pravilih se občina ravna v teh postopkih, če nima sprejetih svojih internih aktov, ki bi urejala to področje oz. kakšen je v teh zadevah ustrezen postopek evidentiranja za vnos elektronskih dokumentov, ki nastajajo tekom postopka, v evidenco dokumentarnega sistema?
Odgovor:
Občina pri izvajanju planiranih investicij lahko nastopa v različnih vlogah, predvsem v treh vrstah postopkov, to so (i) sprejemanje splošnih aktov, (ii) posamično upravno odločanje (po ZUP) in (iii) akte poslovanja. V vseh teh zadevah pa je treba gradiva ustrezno dokumentirati, upoštevaje občino kot javnopravni subjekt.
Če gre za' investicije, ki jih občina izvaja v okviru poslovanja s stvarnim premoženjem, ne gre za javno pravno odločanje in ZUP ne pride v poštev, saj gre za civilnopravno postopanje (de iure gestionis). Tedaj se ravna se v skladu z Uredbo o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Ur. l. RS, št. 31/18) ter drugih povezanih predpisih. Kot je odločilo sodišče, gre za poslovanje de iure gestionis, čeprav je ena stranka v razmerju javnopravni subjekt, kot na primer občina ali javni zavod, ko je predmet postopka prodaja zemljišča, najem prostorov, vračilo stroškov šolnine, pogodbeno in ne obvezno socialno zavarovanje, soglasje za izročitev ali zapis o dejstvih, ki ne vpliva na oblastne odločitve, ampak na uveljavljanje pogodbenih pravic in obveznosti (analogno pri javnem naročanju in stvarnopravnih razpolaganjih države ali občine (glej sodno prakso v zadevah: sklep UpS v Ljubljani št. U 479/2005 z dne 11. 4. 2007, sklep VS št. I Up 671/2004 z dne 17. 1. 2008, sklep VS št. I Up 1556/2006 z dne 28. 2. 2007 in št. U-I-308/00-12 z dne 12. 2. 2004, sklep VS št. I Up 44/2006 z dne 19. 6. 2008, sodba VS št. I Up 382/2008 z dne 14. 8. 2008). O tem tudi ti na tem portalu primer1 (razpolaganje z občinskimi stanovanji), primer 2 (razpolaganje občine s stvarnopravnim premoženjem) in primer3 (poraba proračunskih sredstev).
Včasih je opredelitev, kdaj (ne) gre za akte poslovanja, težavna, ker država oz. občine in njihovi organi izdajajo enostranske akte poslovanja, ti pa so podobni javnopravnim aktom, ki so sicer predmet postopanja po ZUP in upravnega spora. V dvomu je sicer ravno zaradi zagotovljenega sodnega varstva treba presojati v korist javnopravnim aktom, vsekakor pa temu ni tako, če gre pridobivanje ali upravljanje z državnim ali občinskim premoženjem, ko ne gre za uporabo javne oblasti niti ne delovanje v javnem interesu, temveč s poslovnim namenom (Pirnat v Šturm, Komentar Ustave RS, 2011 in 2002, str. 888). Slednjega morajo izkazati, kot določa npr. izrecno sistemska zakonodaja. Tak primer akta poslovanja (de iure gestionis) je npr. oddaja občinskih prostorov v brezplačen najem, kot določa 30. člen ZSPDSLS. Zato v tem primeru ne gre za upravno zadevo po 2. členu ZUP in s tem povezana pravna jamstva prosilcev (natečaj, pravica izjave, legitimacija strank in stranskih udeležencev, pritožba, tožba na sodišče itd.), ampak za civilno razpolaganje občin s svojim premoženjem.
Drugače pa je, če občina v cilju izvedbe svoje investicije vezana na pridobitev potrebnih dovoljenj (npr. gradbenega dovoljenja) od drugih upravnih organov. V tem primeru pa občina nastopa kot stranka upravnega postopka (42. člen ZUP), ki je predpisan za izdajo konkretnega upravnega akta. Občina v tem postopku velikokrat mora pridobiti ali izvesti določena dejanja in postopke, da bi pripravila potrebno gradivo (dokumentacijo) za potrebe postopka pred upravnih organom, ki odloča o vlogi za izvedbo investicije (npr. gradbenega dovoljenja). Pri tem se postavlja vprašanje, kaj predstavljajo ta dejanja, ali je občina ob tem zavezana kakšnim pravilom? V tej fazi občina nastopa kot vsaka druga stranka upravnega postopka, ki mora slediti zahtevam predpisov, ki določajo pravila postopka za pridobitev določenega konkretnega upravnega akta, izdanega s strani drugega upravnega organa (npr. izdaje gradbenega dovoljenja s strani upravne enote). Nemalokrat je pri tem občina vezana tudi na zunanje izvajalce. V primeru, da ima občina glede teh postopkov z zunanjimi izvajalci sprejeta interna pravila, se bo seveda ravnala po njih. Če pa teh pravil nima, pa se postavlja vprašanje, po kakšnem postopku se mora ravnati. Ker gre za občino kot stranko postopka, je izhodišče za odgovor enako kot vsaka druga stranka postopka. V primeru, da internih pravil občina za te vrste postopkov nima sprejetih, veljajo splošna pravila poslovanja občine. Npr. v primeru izvedbe projekta projektanta ali pa pregled določene dokumentacije v fazi priprave gradiva za potrebe popolne vloge s strani projektanta (ki ni zaposlen na občini), v primeru odsotnosti internih pravil veljajo splošni predpisi o obligaciji.
Naslednja dilema je pa, kako zagotoviti preglednost in transparentnost poslovanja z dokumentarnim gradivom v teh postopkih. UUP, glede na določbo 1. člena, občine zavezuje obveznosti po spoštovanju pravil upravnega poslovanja z dokumentarnim gradivom, kot to slednja opredeljuje v III. poglavju Upravljanje dokumentarnega gradiva. To velja v vseh primerih poslovanja z dokumentarnim gradivom, ne glede ali gre za dokumentacijo, ki jo prejme ali izdeluje bodisi kot stranka v postopku pridobitve potrebnega dovoljenja za izvedbo investicije (npr. v pridobitvi gradbenega dovoljenja), bodisi da gre za dokumentacijo, ki jo občina izdela ali jo prejme v okviru poslovanja s stvarnim premoženjem, torej ko ne gre za upravni postopek. Pri tem je tudi pomembno, da občina sledi namenu in izhodiščem, ki izhajajo iz 32. člena UUP, torej, da vsako svoje delo dokumentira z ustreznim zapisom (dokumentom, zaznamkom ali pisarniško uredbo), kar omogoča kasnejše pregledovanje, preverjanje pravilnosti, pravočasnosti in kakovosti izvajanja, dokazovanja dejstev in ohranjanje zapisov za znanost in kulturo ali za pravno varnost pravnih in fizičnih oseb. Prav tako je treba slediti tudi 51. členu UUP, ki govori o tem, da dokument ustrezno dokumentira glavna pisarna ali javni uslužbenec, ki je dokument prijel in pošlje v reševanje še isti dan oziroma najpozneje naslednji delovni dan. Pri tem pa ni važno, ali gre za dokumentacijo, ki jo občina prejme v elektronski ali fizični obliki.
Organ mora po določbah o načinu dokumentiranja poslovanja delo dokumentirati z ustreznim zapisom, torej dokumenti, zaznamki ali pisarniškimi odredbami (za več glej Gliha, Kovač, Remic in Stare, Uredba o upravnem poslovanju z uvodnimi pojasnili in predstavitvijo novosti, 2018). Vsako dokumentirano gradivo se mora nemudoma dokumentirati, saj je drugače verjetnost nedoslednosti dopolnjevanja evidenc zelo velika. Evidentirati se mora tudi elektronska pošta, če ta učinkuje na vodenje postopka, pri čemer se gradivo evidentira v obliki, v kateri je le-to nastalo. UUP loči med evidentiranjem vhodnih in izhodnih dokumentov ter obliko dokumenta (fizična ali elektronska). Pri tem izpostavlja, da naj bi nadzor nad upravljanjem z vhodnim elektronskim gradivom imela glavna pisarna, saj je to organ, ki prejme vhodno pošto in jo pravilno razporedi organu. Torej v primeru, ko glavna pisarna prejme morebitno pošto v zvezi s potekom internega postopka, naj bi ga evidentirala že glavna pisarna, razen če uradna oseba sama prejme dokument, v tem primeru se ji dodelijo pravice za evidentiranje. Ostale izhodne in lastne dokumente uradna oseba evidentira sama. Pomembno je, da se dokumenti evidentirajo še isti dan, kot so prejeti, ali najkasneje naslednji delovni dan (za več glej Gliha, Kovač, Remic in Stare, Uredba o upravnem poslovanju z uvodnimi pojasnili in predstavitvijo novosti, 2018). V primeru neupoštevanju zgornjega navedenega bi lahko govorili o kršitvah načela dobrega upravljanja (za več glej Kodeks ravnanja javnih uslužbencev in Evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.