Zadeva: Odločanje o porabi proračunskih sredstev samoupravnih lokalnih skupnosti

Datum odgovora: 19. 1. 2012 in 16. 2. 2013, pregled 25. 11. 2022

Status uporabnika: javni uslužbenec, ki pripravlja predpise, in vodi upravne postopke

Vprašanje:

Lokalna skupnost je na vlogah več prijaviteljev (npr. društev in javnih zavodov, ki delujejo na njenem območju), s katerimi ti sodelujejo na javnem razpisu drugega organa, potrdila, da je njihovo delovanje v javnem interesu oziroma da bo sofinancirala izvajanje njihovega programa. Prijavitelj, katerega vloga za sofinanciranje ni bila potrjena, pa je vložil pritožbo. Z dopisom, ki ga je podpisal župan, mu je bilo pojasnjeno, da lokalna skupnost programa ne bo sofinancirala, ker pritožnik storitve ponuja na trgu. Pritožnik in pristojni inšpektorat zahtevata, da se o pritožbi odloči s konkretnim upravnim aktom. Ker lokalna skupnost meni, da obravnavana zadeva ni upravna zadeva, se porajajo dileme, zlasti: 1. na podlagi katerega predpisa je mogoče izdati zahtevani akt; 2. ali naj se pritožba zavrne kot neutemeljena; 3. kaj naj vsebuje pouk o pravnem sredstvu?

Ali je odločanje o porabi proračunskih sredstev samoupravnih lokalnih skupnosti na splošno, recimo v obliki dotacij, upravna oziroma druga javnopravna zadeva? Katera vprašanja tega razpolaganja je treba pravno urediti in kako?

Odgovor:

V 2. členu ZUP je upravna zadeva opredeljena v formalnem in materialnem smislu. Za upravno zadevo gre, če so kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji:
• o zahtevku stranke oziroma predmetu postopka se odloča oblastno in enostransko,
• predmet odločitve je priznanje pravice ali pravne koristi oziroma naložitev obveznosti, ki jo opredeljuje materialno upravno pravo,
• odloča se v posamični zadevi (z znanim ali vsaj individualno določljivim naslovnikom),
• pri odločanju se presoja (morebitna) kolizija med javno koristjo in interesi strank/e v postopku.

Poudariti velja, da naj bi bil upravni postopek sicer v prvi vrsti namenjen varstvu javne koristi, čeprav sama – vsaj potencialna – ogroženost javnega interesa ni nujen pogoj za opredelitev zadeve kot upravne. Konstitutivni element upravno-pravnega razmerja je namreč nujno dejstvo, da v tem razmerju oblastni organ s svojo nadrejeno voljo in v skladu z veljavnimi predpisi podrejeni stranki prizna neko pravico ali pravno korist ali ji naloži obveznost (gl. Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 50–55, podrobneje str. 44–65). Na podlagi zgoraj navedenega lahko ugotovimo, da že samo preverjanje delovanja prijaviteljev v javnem interesu, kaj šele dodeljevanje dotacij ali sofinanciranje dejavnosti iz proračuna lokalne skupnosti ustreza vsem kriterijem upravne zadeve.

Temeljni pogoj, ki konstituira upravno zadevo in omogoči upravno odločanje oziroma bi tako moral, pa je splošni akt lokalne skupnosti, ki opredeli vsebino konkretne pravice (npr. do donacije ali sofinanciranja določenih dejavnosti) in merila ter pogoje za njeno priznanje (o tem v nadaljevanju). Šele na takšnem zakonitem pravnem temelju lokalna skupnost lahko začne in vodi (upravni) postopek, v katerem ugotovi, kdaj že potrdi delovanje v javnem interesu ali ne, in nadalje, kdo je ali ni upravičen do pridobitve finančnih sredstev iz občinskega proračuna - in o tem odloči s konkretnim upravnim aktom. Kolikor takšnega splošnega akta ni, ni mogoče govoriti o upravni zadevi, niti o zakonitem podeljevanju sredstev iz občinskega proračuna, razen če bi kot izjemo vzeli primere, ko so posamezni upravičenci določeni že v splošnem aktu o proračunu lokalne skupnosti. Formalno to pomeni, da bi bilo zgoraj navedene zahtevke treba nemudoma zavreči s sklepom (prva točka prvega odstavka 129. člena ZUP), saj bi morebitna odločitev sicer imela zakonske znake ničnosti (prva točka prvega odstavka 279. člena ZUP), ker o tem ni mogoče odločati v upravnem postopku, če ni podlage v splošnem pravnem aktu.

Ker je organ v obravnavanem primeru vlogam več strank za sofinanciranje programov ugodil, v enem pa zadevo z dopisom zavrnil, je treba ugotoviti, da je tako v primeru pozitivne kot negativne odločitve hudo kršil ustavno (četrti odstavek 153. člena Ustave) in zakonsko načelo (6. člen ZUP) zakonitosti, ki predpostavlja, da vsak konkretni upravni akt temelji na veljavnem predpisu. Upravni organ namreč nima zakonite pravice, da bi arbitrarno priznaval pravice ali nalagal obveznosti, če za to nima zakonitega pravnega temelja. To velja ne glede na to, da se tako postopa v več organih in že več let. Vsak posamični upravni akt mora temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu. V tem primeru se sicer lahko postavlja se vprašanje, ali nezakonito ravnanje v smislu potrjevanja razpisne dokumentacije sploh lahko označimo kot upravno odločitev, ki ima neposredne pravne učinke v smislu priznanja izvršljive in iztožljive pravice do sofinanciranja.

Pri odločanju o določitvi javne koristi in porabi proračunskih sredstev samoupravnih lokalnih skupnosti v obliki dotacij ali sofinanciranja dejavnosti se torej vzpostavi upravnopravno razmerje, saj je treba pri odločitvi upoštevati javni interes in določiti najbolj smotrno porabo javnih sredstev. Ne glede na to, kdo v lokalni skupnosti odloča o podeljevanju proračunskih sredstev (npr. občinska uprava, krajevna ali četrtna skupnost), je v splošnem aktu treba pravno urediti naslednja vprašanja:

1. v statutu samoupravne lokalne skupnosti določiti pristojnost za odločanje na prvi stopnji o sofinanciranju v javnem interesu (kolikor se ne izvaja po določbah o javnem naročanju ali ne gre za razpolaganja s stvarnim premoženjem);
2. za odločanje o tej zadevi je praviloma na prvi stopnji personalno pristojen predstojnik sveta ožjega dela samoupravne lokalne skupnosti (npr. občinske uprave, krajevne ali četrtne skupnosti), postopek pa vodi član tega organa ali v skladu z drugim odstavkom 29. člena ZUP po pooblastilu tega organa uradnik uprave samoupravne lokalne skupnosti; v statutu samoupravne lokalne skupnosti določiti nadalje tudi pristojnost župana, da odloča o pritožbah zoper odločitve ožjega dela samoupravne lokalne skupnosti, če pristojnost za odločanje o pritožbi ne izhaja že iz splošnih predpisov, npr. ZUP ali ZLS (pritožbeni postopek se sicer vodi po ZUP)
3. v splošnem pravnem aktu samoupravne lokalne skupnosti oziroma njenega ožjega dela določiti vsaj nameni oz. dejavnosti, za katere se javni interes potrdi oz. se bodo sredstva delila;
4. v primeru financiranja določiti obseg sredstev, namenjen za posamezen namen,
5. merila in pogoje za priznanje javne koristi in delitev sredstev;
6. glavna postopkovna vprašanja (odločanje na podlagi vlog ali javnega razpisa; odločitev se izda v obliki upravne odločbe, 210. člen ZUP).

Kljub temu, da se lokalna skupnost očitno ni zavedala, da s svojim ravnanjem potrjuje pravico (vzpostavlja upravnopravno razmerje med občino in stranko), ki sicer zaradi v temelju nezakonitega ravnanja ne more postati izvršljiva niti iztožljiva, menimo, da ima potrditev sofinanciranja značaj upravnega akta, saj odkazuje na pravico do sofinanciranja. Ne glede na nezakonitost odločitve, njeno neizvršljivost in neiztožljivost, je ravnanje zato v primeru manka splošnega akta treba sanirati:

• z izrednim pravnim sredstvom ničnosti odločb v že odločenih primerih,
• v prihodnje pa predvsem tak splošni akt sprejeti (z merili za priznanje tako statusa delovanja v javnem interesu kot pridobitve proračunskih sredstev).

Pri obravnavi vložene pritožbe bi ob upoštevanju zgoraj navedenega morali v okviru postopanja prvostopenjskega organa s pritožbo bodisi:

1. izdati nadomestno odločbo oziroma sklep, s katerim bi zahtevo za sofinanciranje zavrgli, ker sploh ni upravna zadeva, če podlage v splošnih aktih ni. Sklep bi sklep na uporabi 242. člena ZUP in 129. člena ZUP. Zoper sklep o zavrženju, ki ga izda občinska uprava, je mogoča pritožba na drugostopenjski organ (župan).
2. Kolikor pa je mogoče najti podlage v obstoječih splošnih aktih, se pritožba obravnava po klasičnih pravilih ZUP, torej s preverbo utemeljenosti navedb pritožnika glede ne/ujemanja med splošnimi pravili in dejstvi v primeru te stranke. O tem se izda odločba.

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...