Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Določitev obveznosti, stroškov in izvršbe pri solastnikih, spornem lastništvu ali nejasnih mejah parcel
Datum odgovora: 14. 6. 2011, 30. 1. 2012, 22. 10. 2012 in 17. 4. 2014, pregled 11. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku; uradna oseba, ki vodi postopek (več vprašanj)
Vprašanje:
Upravni organ je pri nadzoru po področni zakonodaji ugotovil kršitve, ki jih morajo zavezane stranke odpraviti (npr. odstraniti nelegalno odložene komunalne odpadke, plačati uzurpacijo prostora za nelegalno gradnjo, izpolniti inšpekcijski ukrep ureditve nepremičnin zaradi prometne varnosti itd.). Pri tem se pojavlja več primerov:
a) Lastništvo in s tem status zavezancev je opredeljeno le v deležu (idealni solastnini, npr. vsak izmed štirih solastnikov do 25 %), ne pa tudi razdelno v naravi. Ali se v takšnem primeru, kjer je več zavezancev, odloča z eno odločbo? Kako se deli stroške postopka, kako vodi izvršba?
b) Kako se postopa, če je lastnina pravno nesporna, oseba A je lastnik ene parcele, oseba B pa druge, toda zaradi nejasne meje v naravi ni jasno, ali je neskladnost na parceli Aja ali Bja, s tem pa, kdo je zavezanec za ureditev stanja (npr. parcelne meje niso razvidne z mejniki, vendar pa organ pridobi izris parcele GURS, po katerem je meja razvidna). Kdo je v tem primeru dolžan predlagati ugotovitev dejstev v zvezi z lastništvom nad delom parcele, kjer nastopa neskladnost? Ali se lahko meja v naravi ugotovi z izvedencem geodetom?
c) Področni predpis določa ukrepanje le, če je lastnik zemljišča, kjer se ugotovi neskladnost, država ali občina. Ali lahko upravni organ odreja ukrepe tudi na področjih, ki niso v celoti javna (npr. gre za solastnino občine in treh zasebnikov)?
č) Lastništvo je jasno, tako pravno kot dejansko, toda lastnik ne živi na določeni lokaciji, ta je zapuščena, so pa tudi težave pri vročanju zapisnika o ogledu itd. Ali lahko organ ukrepa tako, da izda odločbo, ki jo vroči prek javnega naznanila in po izteku rokov uvede izvršbo?
d) Kako postopati, če je lastništvo sporno?
e) Kako pa se določi obveznosti, ko je upravni organ te že opredelil na podlagi pravnomočne odločbe drugega organa (npr. upravna enota izda odločbo na podlagi odločbe gradbene inšpekcije), češ da so zavezanci za obveznost vsi lastniki dveh (ali več) parcel, ker so kot solastniki vsi kršili predpise (npr. postavitev črnogradnje)? Pri tem je bilo bilo kljub pritožbam in pridobljenim (geodetskim) izvedenskim mnenjem v postopku pravnomočno potrjeno, da so zavezanci za obveznost (npr. plačilo nadomestila za uzurpacijo prostora) vsi lastniki obeh zemljišč v skladu s pravnomočno odločbo gradbenega inšpektorja, izračunano v skupnem znesku glede na površino objekta kot celote, čeprav sta npr. dva zavezanca ugovarjala in dejansko poravnala samo obveznost, ki a) izhaja le iz površine dela objekta in to b) le njune parcele (kar pomeni cca petino celotne obveznosti). Kako sedaj izvesti izvršbo za preostale dele obveznosti oz. kako se v predlogu za izvršbo določi znesek oz. delež dolga za posameznega zavezanca, če je v izreku odločbe o obveznosti določenih več zavezancev brez navedbe sorazmerja obveznosti?
f) V upravnem (inšpekcijskem) postopku je bila zavezancu z odločbo naložena obveznost (npr. zaradi zapore javne poti), ki jo je izpolnil. Naknadno je bilo ugotovljeno, da je bila evidenca, ki je bila podlaga za naložitev obveznosti, napačna (npr. napačno vrisane parcelne meje), zato se je pred pristojnim upravnim organom opravila preverba dejanskega stanja glede na stanje v uradni evidenci (ponovna meritev). Zaradi nestrinjanja s potekom meje, bo slednjo potrebno določiti v sodnem postopku skladno s področnim predpisom (Zakonom o evidentiranju nepremičnin), zato je bil izdan sklep o prekinitvi postopka. V drugi točki izreka sklepa je organ zavezancu naložil, da mora ohraniti identično stanje kot je bilo na dan izdaje sklepa (odprta javna pot). Na sklep se zavezanec ni pritožil, kasneje pa je ravnal nasprotno z drugo točko izreka izdanega sklepa (javno pot je zopet zaprl). Kako nadalje postopa uradna oseba?
Odgovor:
Lastninska pravica kot merilo določitve zavezane stranke je praviloma že element stvarne legitimacije kot procesne predpostavke za uvedbo in tek postopka (prim.42. člen ZUP in 129. člen ZUP). Ko govorimo o postopanju upravnih organov v postopkih po uradni dolžnosti (zaradi varstva javnega interesa), kjer so ugotovljene kršitve, ki jih morajo zavezane stranke odpraviti, se nam z vidika so/lastništva, nejasnih parcelnih mej v naravi oz. spora o lastništvu pojavijo različne situacije, kot že izhaja iz opredeljenega vprašanja. V primerih, ko je nejasen potek meje med dvema zemljiščema, zaradi česar ni mogoče nesporno določiti zavezanca pri izdaji odločbe o ugotovljeni kršitvi, pa gre za sporno dejansko vprašanje, ki ga potrebno rešiti v upravnem postopku z ustreznimi dokaznimi sredstvi. Zato je ključno ločiti, ali gre pri vprašanju lastnine za:
- del pravnega stana legitimacije (kdo je stranka in v kolikšnem deležu) ali
- dejstva (npr. o legi odpadkov), od katerih je odvisna odločitev, tudi glede opredelitve stranke.
V nadaljevanju so opredeljeni dogovori po zgoraj navedenih skupinah vprašanj.
a) Zavezanci so solastniki zemljišča, na katerem so bile ugotovljene kršitve (npr. odlaganje komunalnih odpadkov).
V danem primeru govorimo o premoženjsko pravnem režimu solastnine. Gre za primere, ko ima več oseb lastninsko pravico na stvari in je izražena v idealnem deležu. To pomeni, da stvar fizično ni razdeljena. Glede na navedeno so vsi solastniki v pravni skupnosti. Kadar v upravni zadevi dvoje ali več strank postavlja istovetne zahtevke ali pa jim organ nalaga istovetne obveznosti, govorimo o sosporništvu, ki je lahko materialno ali formalno (po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 181). Bistvo pri sospornikih je, da imajo z vidika ZUP praviloma iste postopkovne pravice in obveznosti. V takem primeru 217. člen ZUP organu omogoča, da v primeru večjega števila določenih oseb (npr. zavezancev), izda za vse skupaj eno odločbo, pri čemer je potrebno poudariti, da morajo biti vse osebe imenovane v izreku odločbe, v obrazložitvi pa morajo biti za vsako posamezno osebo navedeni razlogi, ki se nanašajo nanjo. Tudi z odločbo naložena obveznost je lahko le nedeljena, prav tako je tudi morebitni sklep o izvršbi
Stroški v takšnem upravnem postopku se odmerijo za vsakega solastnika posebej, sorazmerno glede njegovemu solastninskemu deležu v pravni skupnosti (tretji odstavek 114. člena ZUP). V kolikor upravni organ izvede tudi prekrškovni postopek, je potrebno poudariti, da je prekrškovna odgovornost subjektivna in vezana na storitev prekrška in osebno krivdo, zato je pri izdaji odločbe o ugotovljenem prekršku in odgovornosti posameznega solastnika, potrebno izdati ločene odločbe, v katerih se individualno za vsakega solastnika posebej ugotavlja njegova morebitna odgovornost.
Posebej za izvršbo kaže omeniti, da se v praksi največkrat na podlagi ene odločbe o skupni obveznosti npr. treh solastnikov določi s sklepom o izvršbi grožnja z denarno kaznijo (298. člen ZUP). V takem primeru se vodi le en izvršilni postopek, saj so vsi solastniki odgovorni za izpolnitev ene in iste obveznosti. Torej se izda en sklep o izvršbi, ki se glasi enako kot izvršilni naslov na vse solastnike (npr. A, B in C morajo v dodatnem roku do X (datum) izpolniti obveznost Y, sicer morajo plačati kazen v višini 800 EUR). Če v dodatnem roku obveznost še vedno ne bo izpolnjena, organ pošlje ta sklep o izvršbi v denarno izterjavo, tako da davčnemu organu predlaga izvršitev kazni v izvršbi po deležih solastništva (npr. solastniku A se izterja 50 % celotne denarne kazni (50 % od 800 EUR), lastniku B 30 % in še C 20 %). Hkrati organ izda nov sklep o izvršbi, npr. po drugih osebah, a še vedno en sklep na vse solastnike.
Solastnikom ni mogoče postaviti skupnega predstavnika ali zastopnika (52. člen ZUP), ker se pri izvršbi akt nanaša na materialnopravno in ne procesno pravico ali obveznost, (materialnopravni) zavezanci so vsi solastniki, ne le eden za vse, zato se akt (o izvršbi) mora glasiti na vse.
b) Nejasen potek meje med dvema zemljiščema, zaradi česar ni mogoče nesporno določiti zavezanca pri izdaji odločbe o ugotovljeni kršitvi.
Upravni organ je dolžan na podlagi 8. člena ZUP ugotoviti pravo dejansko stanje. Za določitev meje, ki razmejuje parcelo Aja in parcelo Bja, je potrebno angažirati izvedenca geodetske stroke, ki bo upoštevajoč pravila stroke izdelal izvedeniški elaborat, sestavni del katerega bo tudi načrt parcel z vrisano mejo. Bistvena naloga izvedenca bo označiti dejanski potek meje med parcelama, ki je vrisana v zemljiškem katastru oziroma je razvidna iz izrisa parcele GURS. Naloga izvedenca v tem postopku ne bo mejničenje, temveč zgolj demonstracija, kje poteka meja zemljišča v naravi, glede na podatke zemljiškega katastra. V kolikor upravni organ pri svojem odločanju, ki je v javnem interesu oceni, da je potek meje sporen, mora izvedenca postaviti po uradni dolžnosti (190. člen ZUP). Kadar je postopek uveden po uradni dolžnosti (npr. javni interes), v katerem pasivna stranka ni zainteresirana za dokazovanje z izvedencem, stroške izvedenca predhodno krije organ (drugi odstavek 115. člena ZUP). Sam postopek postavitve izvedenca ureja ZUP v 190. in drugih členih.
c) Upravni organ lahko odreja ukrepe tudi na zemljiščih, ki niso v celoti javna in gre za solastnino javnega in zasebnega prava. Takšno pristojnost od organa terja varstvo javnega interesa. Način izdaje odločbe in položaj lastnikov je enak kot pod točko a.
č) Lastništvo zemljišča ni sporno, pojavljajo se le težave pri vročanju zapisnika o ogledu itd.
Institut vročanje je zelo pomemben, saj je namreč pogoj, predpostavka za nastanek pravnih učinkov poslanega dokumenta, zlasti če se vroča sklepe in odločbe, ker so to posamični upravni akti, iz katerih sledijo pravne posledice odločitev organa. Če se pri vročanju na naslov za vročanje ugotovi, da je naslovnik na tem določenem naslovu neznan, odseljen, bi v primeru, da bi vročevalec pustil sporočilo o prispelem pismu, ne nastopila fiktivna vročitev, ne bi tekel noben rok, sploh se ne bi moglo šteti, da je bilo vročeno niti izdano, zato se v takšnih primerih vročitev opravi tako, da se na oglasni deski organa in na enotnem državnem portalu e-uprava objavi sporočilo o vročanju z javnim naznanilom (96. a člen ZUP). Upravni organ po izteku rokov uvede izvršbo, ko postane odločba izvršljiva (282. člen ZUP). Vendar je treba pri teh primerih opozoriti, da lahko nastopi spor ali neodločeno lastništvo. Če je tako, je treba postopati drugače - kot izhaja iz točke d).
d) V kolikor je lastništvo sporno (npr. po podatkih zemljiške knjige je lastnik zemljišča oseba rojena leta 1903 in je organ ugotovil, da je oseba že pokojna) in je po področni zakonodaji lastnikom potrebno odrediti nek ukrep (gre npr. za javni interes), pa upravni organ postopka ne more uvesti, ker procesna predpostavka ni izpolnjena (prvi in drugi odstavek 129. člena ZUP, gre torej za vprašanje stvarne legitimacije). Ker pa govorimo o odrejanju ukrepov v javnem interesu, oziroma sprožitev postopka po uradni dolžnosti, je smiselno, da se postopek vendarle uvede, nato pa zaradi rešitve predhodnega vprašanja lastništva skladno s 147. členom ZUP po potrebi prekine. Postopek, ki je bil zaradi rešitve predhodnega vprašanja prekinjen, se nadaljuje, ko postane odločba o predhodno rešenem vprašanju dokončna ali pravnomočna (152. člen ZUP).
Kadar organ odloča o nujnih ukrepih v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati in so podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti (drugi odstavek 144. člena ZUP), pa menimo, da je potrebno ukrepanje organa in naj ta kar izda odločbo, ki naj se glasi na najbolj verjetnega lastnika oz. zavezanca oz. se najprej določi skrbnik za poseben primer kot zastopnik bodočega oz. naknadno ugotovljenega (novega) lastnika. V kolikor bo morda vprašanje lastništva v sodnem postopku rešeno drugače (drugi lastnik), bo upravni organ, ki je izdal odločbo, tudi uvedel obnovo postopka po četrtem odstavku 260. členu ZUP in izdal odločbo na novega lastnika.
e) Kadar je v odločbi kot matičnem aktu oz. izvršilnem naslovu določeno, da so zavezanci določeni subjekti, skupaj ali po deležih obveznosti, teh obveznosti oz. legitimacije po odločbi nikakor ni mogoče spreminjati v izvršilnem postopku. Izvršilni postopek je namenjen izključno realizaciji določenega upravnopravnega razmerja po izvršljivi odločbi, čeprav se bi ugotovilo, da je prva morda nepravilna - tedaj se mora najprej, in to le v postopku z zakonsko določenimi pravnimi sredstvi, spremeniti temeljno odločbo. Izvršljivo odločbo je torej v javnem interesu ali na predlog upravičencev treba izvršiti, kot se glasi.
Glede na opis zadeve pa upravni organ ob izdaji odločbe ni ravnal pravilno, če je opredelil obveznost npr. dveh solastnikov ene od dveh parcel, kjer je prišlo do nastanka obveznosti, zgolj s skupno zavezo vseh solastnikov vseh (obeh) parcel. Kolikor je lastnina kot temelj pasivne stvarne legitimacije jasna in opredeljena na določen del (eno parcelo), tedaj se mora odmeriti na ta način, ne nerazdelno (torej npr. določiti nadomestilo za uzurpacijo za parcelo A lastnikom te parcele, posebej pa, čeprav v istem aktu, pa nadomestilo, ki ga morajo plačati lastniki parcele B, upoštevaje velikost A in B; ali se pri tem odmeri obveznost na le funkcionalni del objekta ali celotno parcelo, pa je stvar področnega zakona, ne procesna dilema).
Glede vprašanja legitimacije - razen če bi področni zakon tako določal, kar v dani situaciji ne - upravni organ tudi ni vezan na odločbo drugega organa, čeprav je ta pravnomočna. Vsak organ namreč deluje v okviru svojih pristojnosti za določen namen (svojih) postopkov, zato je lahko legitimacija v enem postopku za isto dejansko stanje (črnogradnja v okviru inšpekcijskega nadzora) drugačna kot v drugem tipu postopka (legalizacije črnogradnje in odmere nadomestila za uzurpacijo prostora).
V danem primeru je tako glede na opis stanja treba oz. možno hkrati izvesti dvoje: a) izpodbijati (glede na dokončnost v upravnem sporu ali tudi npr. z razveljavitvijo odločbe po nadzorstveni pravici, gl. drugi odstavek 274. člena ZUP) spodbijati temeljno odločbo o določitvi obveznosti po višini glede na posamične zavezance in b) izvesti izvršbo na neporavnan del obveznosti po veljavni odločbi. Kolikor bodo stranke v prvem delu (a) uspele, se bo naknadno izvedlo vračilo izterjane obveznosti (po b)), če je ta prekoračila novo odmerjeno, kot določa prvi odstavek 293. člena ZUP.
f) Uradna oseba v odločbi, v kateri naloži obveznost, določi rok za njeno izpolnitev. Če stranka v tem roku obveznosti ne izpolni, je potrebno skladno z 290. členom ZUP (in nadaljnjimi členi) začeti postopek izvršbe. V danem primeru je šlo za inšpekcijski postopek, ki se je začel po uradni dolžnosti zaradi varstva javnega interesa. Odločba je bila s tem, ko je zavezanec izpolnil obveznost, izvršena. Ponovna kršitev (ponovno zaprtje poti) pomeni novo zadevo in zahteva nov upravni (inšpekcijski) postopek. Glej tudi primer Postopanje (inšpekcijskega) organa, ko stranka ne izvede naloženega v odločbi ". Res je sicer, da glede na nastali spor med zavezanima strankama (spor o meji), ni jasno, kdo je zavezana stranka (vprašanje stvarne legitimacije kot predhodno vprašanje). V takem primeru je praviloma treba upravni postopek prekiniti do rešitve predhodnega vprašanja (prim. točko d). Glede na to, da pa se inšpekcijski postopek vodi zaradi zaščite javnega interesa in je potrebno hitro ukrepanje, pa v dani situaciji menimo, da se postopka ne prekinja, temveč izda odločba o naložitvi obveznosti (umik zapore z javne ceste) zoper oba (potencialna) zavezanca, ki ju v dani situaciji štejemo za sospornika.
Uradna oseba lahko v inšpekcijskih zadevah, poleg upravnega postopka, vzporedno vodi tudi prekrškovni postopek, če gre za kršitve, kvalificirane kot prekršek (glej 38. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 56/02 in novele)). Skladno s pravili prekrškovnega postopka pa je potrebno za izdajo odločbe o prekršku ugotoviti individualno subjektivno odgovornost zavezanca (zato se tukaj ne bo mogla izdati ena odločba zoper oba zavezanca, temveč bo potrebno najprej ugotoviti povzročitelja prekrška in zoper le tega individualno ukrepati).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.