Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Postopanje (inšpekcijskega) organa, ko stranka ne izvede naloženega v odločbi ali ko zavezanec izpolni obveznost nato pa kršitev ponovi
Datum odgovora: 6. 1. 2010 in 17. 12. 2012 in 28. 10. 2013, pregled 27. 11. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Uradna oseba upravnega organa (npr. inšpektorata) je po preteku roka, ko je izdana odločba postala izvršljiva, na podlagi področnega predpisa (19. člena ZIN) od stranke zahtevala pisno izjavo o izvedenih ukrepih, določenih v izvršljivi odločbi. Zavezanec podatkov v odrejenem roku, po potrjeni vročitvi zahtevanega, ni posredoval ter s tem kršil določilo 19. člena ter storil tudi prekršek po 38. členu ZIN.
Kako naj v primeru neodziva zavezanca nadalje postopa inšpektor? Ali naj izda sklep o prisilitvi z denarno kaznijo po ZUP, kjer določi nov rok za posredovanje zahtevanih podatkov in višino denarne kazni, ki jo bo moral poravnati ob neizpolnitvi naložene obveznosti v odrejenem roku?
Kako naj se tolmači določba 38. člena ZIN: "Globa za prekršek iz prvega odstavka tega člena se lahko izreče večkrat zapored.", saj nihče za isti prekršek ne more biti kaznovan dvakrat oz. večkrat. Ali to praktično pomeni, da če je zavezanec storil prekršek in ga inšpektor oglobi, a zavezanec kljub temu nadaljuje z onemogočanjem, ali se po ponovno izrečenem opozorilu (predočitvi prekrška) s strani inšpektorja lahko izreče novo globo?
Kaj pa v primeru, ko je bila stranki recimo izdana odločba z 8 točkami obveznosti, pri čemer se je pri kontrolnem pregledu ugotovilo, da stranka ni upoštevala 1., 2. in 5. točke te odločbe, zato je bil izdan sklep o izvršbi z novim datumom za izvedbo teh točk (1, 2 in 5), medtem ko se je hkrati ugotovilo, da je zavezanec upošteval ostale točke (3, 4, 6-8). Toda pri drugem kontrolnem pregledu glede izvajanja točk 1, 2, 5 po sklepu o izvršbi je inšpektor ugotovil, da stranka znova ne upošteva več točke 3 iz prvotne odločbe, čeprav jo je v času prvega kontrolnega pregleda. Poleg tega je stranka vmes izpolnila točko 5, še vedno pa ne 1 in 2. Kako naj se postopa nadalje glede teh obveznosti, zlasti točke 3 - ali je prvotna ureditvena odločba še podlaga za sklep o izvršbi v tem delu ali je treba izdati novo odločbo za 3. točko oz. je potem ta dopolnilna prvi odločbi?
V upravnem (inšpekcijskem) postopku je bila zavezancu z odločbo naložena obveznost (npr. zaradi zapore javne poti), ki jo je izpolnil. Naknadno je bilo ugotovljeno, da je bila evidenca, ki je bila podlaga za naložitev obveznosti, napačna (npr. napačno vrisane parcelne meje), zato se je pred pristojnim upravnim organom opravila preverba dejanskega stanja glede na stanje v uradni evidenci (ponovna meritev). Zaradi nestrinjanja s potekom meje, bo slednjo potrebno določiti v sodnem postopku skladno s področnim predpisom (Zakonom o evidentiranju nepremičnin), zato je bil izdan sklep o prekinitvi postopka. V drugi točki izreka sklepa je organ zavezancu naložil, da mora ohraniti identično stanje kot je bilo na dan izdaje sklepa (odprta javna pot). Na sklep se zavezanec ni pritožil, kasneje pa je ravnal nasprotno z drugo točko izreka izdanega sklepa (javno pot je zopet zaprl). Kako nadalje postopa uradna oseba?
Odgovor:
Če je stranki z izvršljivo odločbo naloženo, da mora predložiti izjavo ali dokumente ali druga dokazila, gre za izvršljivo obveznost. Ta se po ZUP terja v postopkih po uradni dolžnosti (kot je inšpekcijski) najkasneje v 30 dneh od izvršljivosti odločbe z določeno obliko izvršbe, po načelu sorazmernosti najprej z denarno kaznijo (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, komentarji k členom 282 in dalje). Čeprav za neizvršitev odrejenega področni zakon morda določa tudi prekrškovno odgovornost zavezane stranke, je torej treba posebej voditi najprej upravni postopek izvršbe, vzporedno pa (po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru; ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in novele) tudi prekrškovni postopek. Namreč inšpektor potemtakem ne more vedeti, ali je zavezanec izvedel naložene ukrepe ali ne ali pa ga le ni obvestil o njihovi izvedbi. V vsakem primeru pa zavezanec ni izvršil vsega odrejenega v odločbi, zato, če zavezanec prostovoljno ni izpolnil obveznosti, ga organ, ki opravlja izvršbo, prisili k izpolnitvi obveznosti.
Paziti je treba, da se ne razume, da je prekrškovni postopek že oblika izvršbe upravne odločbe - to ne drži. Cilj upravne izvršbe je namreč v javnem interesu doseči izpolnitev obveznosti stranke, cilj prekrškovnega postopka pa sankcija kršitelja. Z drugim ukrepom torej še ne bi dosegli prvega cilja, kar bi bilo v nasprotju z načeloma zakonitosti in varstva javne koristi.
Izvršilni postopek po ZUP se začne z izdajo sklepa o določitvi načina izvršbe (in drugih sestavinah, gl. 290. člen ZUP). Praviloma se v danem primeru naloži zavezani stranki po 298. členu ZUP dodaten (kratek) rok za izpolnitev obveznosti, kot že prej odrejeno z odločbo, hkrati pa se določi, da mora v nasprotnem primeru zavezanec plačati denarno kazen do 1000 EUR. Če se to zgodi, upravni organ odstopi zadevo v izterjavo davčnemu organu, sam pa izda nov sklep o izvršbi, kjer spet določi (strožji) način izvršbe, kar se nadaljuje, dokler zavezanec ne izpolni naloženega. Ker pa je opisana obveznost le predložitev dokazila o izpolnitvi druge temeljne materialno-pravne obveznosti (izpolnitve inšpekcijskega ukrepa), menimo, da mora v konkretnem primeru inšpektor pretehtati, ali je za javno korist tehtneje nadaljevati z izvršbo v zadevi predložitve dokazila ali pa lahko npr. inšpektor tudi sam, denimo s kontrolnim ogledom na terenu, preveri izpolnitev temeljne obveznosti.
V konkretnem primeru dodajamo, da sklic na 19. člen ZIN niti v upravni zadevi (pri izdaji odločbi in posledičnem izvršilnem postopku) niti v prekrškovnem postopku glede dolžnosti stranke, naj predloži dokazilo o opravljenih obveznostih iz odločbe, ni pravilen, saj se ta določba nanaša na obveznosti stranke v ugotovitvenem postopku in ne na zaključek postopka z odločbo. 19. člen ZIN obravnava pooblastila in ne še ukrepe inšpektorja (več v Jerovšek in Kovač, Posebni upravni postopki, 2008). Tudi v odločbi pa inšpektor seveda lahko naloži stranki predložitev dokazil po 32. členu ZIN, prav tako je kršitev take obveznosti prekršek po 38. členu ZIN (a druga alineja). Treba je torej tako v upravnem kot prekrškovnem postopku postopati po drugih pravnih podlagah, kot izhaja iz opisa primera v vprašanju. Sklep: inšpektor torej v opisanem položaju, ob neizpolnitvi upravne odločbe, ki je hkrati opredeljena kot prekršek, postopa vzporedno po dveh ločenih postopkih, prvič z uvedbo izvršbe po 298. členu ZUP, ker zavezanec ni izpolnil naloženega v odločbi, in drugič po 38. členu ZIN, kjer gre za izrek prekrška, ker zavezanec ni izpolnil dolžnosti npr. obvestila o izpolnitvi ukrepa.
Če zavezanec kljub izvedbi predpisanih postopkov ostaja pri kršitvi predpisov, je treba vsako razmerje opredeljevati v nadaljevanju ločeno. Kolikor stranka v upravnem postopku ne izvede odrejenega, se upošteva sankcije zanjo po področnih predpisih in ZUP. Slednji nalaga predvsem izvedbo izvršbe do prisilitve stranke, da v realnem svetu izpolni naloženo. Kolikor je treba, uradna oseba tudi večkrat izda sklep o izvršbi, v katerem glede na stanje ob izdaji sklepa presodi, katero sredstvo izvršbe bo določila, da bi bil postopek učinkovit. Pri tem ne gre za isto zadevo oz. večkratne sankcije (npr. izterjava več zagroženih denarnih kazni) za isto kršitev. Vsakič znova, ko uradna oseba preveri dejanski stan in ta ustreza potrebnim ukrepom organa po zakonu, gre namreč za novo kršitev. Vsaka zadeva oz. postopek in s tem sankcija se praviloma šteje tudi glede na čas izvedbe dejanja po stranki oz. uvedbe postopka po uradni osebi. Ista zadeva je le tista, ki je tudi časovno enaka (dejstva v določnem trenutku), ne le da gre za isti tip postopka, organ, zavezanca in predpise.
Analogno velja pri izrekanju prekrškovnih sankcij. Če stranka vztraja ali ponovi kršitev, ki je kvalificirana kot prekršek, se glede na določila in namen ZIN po izvedbi učinkovitega nadzora in vzpostavitve zakonitega stanja v naravi, taka kršitev šteje kot novo dejanje, ne isto, ki še traja (t. i. nadaljevan prekršek). Zato gre za nove prekrške, če stranka po izvedbi prekrškovnega postopka še vedno oz. znova izvaja kršitev, zaradi katere je bila sicer kaznovana ob enakih okoliščinah predhodno. Kljub temu mora uradna oseba v sklopu celotnih okoliščin primera pretehtati, kdaj so določena dejanja glede na namen postopka (inšpekcijskega nadzora) smotrna (npr. neposreden izrek pet ali več prekrškovnih sankcij v roku petih minut skoraj zagotovo ne doseže smisla, tj. prisilitve, da bi zavezani vendar opravil naloženo, zato tako ukrepanje inšpektorja ni sorazmerno, kot bi po načelih URS, ZIN, ZUP in ZP-1 moralo biti).
V primeru, ko se stranki naloži z isto odločbo več obveznosti, te pa so med seboj po naravi zadeve ločljive, se glede na (ne)izpolnitev obveznosti vodi izvršba (oz. postopek o prekršku) le glede tistih obveznosti, ki (še) niso izvršene. Če se ob kontroli izpolnitve obveznosti po ureditveni odločbi z 8 točkami ugotovi, da zavezanec ni izpolnil točk 1, 2 in 5, se torej izda sklep o izvršbi za ta del odločbe. Kolikor ob ponovnem preverjanju stranka še vedno ni izpolnila vseh teh točk, se način izvršbe stopnjuje z novim sklepom o izvršbi v preostalem delu (tu točki 1 in 2). Za še neizpolnjen del obveznosti tako po odločbi kot prvem sklepu o izvršbi (1 in 2) se torej:
- izda nov sklep o izvršbi po načelu sorazmernosti, npr. z višjo zagroženo denarno kaznijo kot po prvem sklepu ali z izpolnitvijo po tretji osebi (če je po naravi stvari možno);
- obenem se prvi sklep o izvršbi, če je vseboval prisilitev z denarno kaznijo, pošlje v izterjavo prek finančne uprave (saj bi po tem sklepu stranka morala izpolniti vse točke, ne le 5.).
Glede položaja, ko stranka ob kontrolnem pregledu izkazuje izpolnitev določene obveznosti (npr. točke 3 izmed sicer 8 ureditvenih ukrepov), je po prvotni odločbi ukrep izpolnila. Zato se ob ugotovitvi nove kršitve, čeprav do te pride znotraj kontrolnega pregleda po drugih točkah iste odločbe, šteje, da gre za novo zadevo, nov postopek in zato potreben nov akt. V tem delu (3.) je torej treba izdati novo odločbo, ki ji v primeru neizpolnitve oz. vztrajanja pri kršitvi oz. kršitvi v času kontrole, sledi sklep o izvršbi (za 3. točko prvotne odločbe, toda na temelju nove! odločbe le za to (prej 3.) obveznost).
Nova odločba pomeni samostojno zadevo, ne gre za dopolnjevanje že prej ugotavljanega in odrejenega, zato dopolnilna odločba (po 219. členu ZUP) ni zakonita niti smiselna. Dopolnilna odločba bi se izdala, kolikor bi nadzor v določenem času obsegal npr. 8 točk, a bi izdali odločbo le za 7 le teh, kasneje pa ločeno še ukrep v 8. delu. V dani situaciji pa je bilo že v celoti nadzora odločeno s prvotno odločbo, kar je stranka tudi upoštevala, a naknadno znova kršila veljavne predpise. Zato se izda v tem (3.) delu nova "običajna" odločba.
Smisel nove odločbe oz. ukrepa ob novi kršitvi (in vmesni izpolnitvi obveznosti) je tudi v tem, da se tako dobi dodatna podlaga za prisilitev in sankcioniranje stranke, ki znova (dodatno) krši predpise, saj se stranko tako (pri)sili k izpolnitvi vseh obveznosti 1. upravno s prvo odločbo in enim ali več sklepov o izvršbi po prvi odločbi, 2. dodatno prekrškovnimi sankcijami na temelju neizpolnitve prve odločbe, nato pa vse, upravno in prekrškovno, analogno znova še po drugi odločbi. Če bi izdali nov oz. drugi sklep o izvršbi v gornjem primeru obenem za točke 1, 2 in 3 po prvi odločbi, pa bi slednji sklop ukrepov proti kršitelju izpadel, s čimer bi bilo še manj verjetnosti, da bo javni interes (npr. zaščita živali) zavarovan oz. ne bo prihajalo do novih kršitev.
Uradna oseba v odločbi, v kateri naloži obveznost, določi rok za njeno izpolnitev. Če stranka v tem roku obveznosti ne izpolni, je potrebno skladno z 290. členom ZUP (in nadaljnjimi členi) začeti postopek izvršbe. V danem primeru je šlo za inšpekcijski postopek, ki se je začel po uradni dolžnosti zaradi varstva javnega interesa. Odločba je bila s tem, ko je zavezanec izpolnil obveznost, izvršena. Ponovna kršitev (ponovno zaprtje poti) pomeni novo zadevo in zahteva nov upravni (inšpekcijski) postopek. Res je sicer, da glede na nastali spor med zavezanima strankama (spor o meji), ni jasno, kdo je zavezana stranka (vprašanje stvarne legitimacije kot predhodno vprašanje). V takem primeru je praviloma treba upravni postopek prekiniti do rešitve predhodnega vprašanja (prim. točko d). Glede na to, da pa se inšpekcijski postopek vodi zaradi zaščite javnega interesa in je potrebno hitro ukrepanje, pa v dani situaciji menimo, da se postopka ne prekinja, temveč izda odločba o naložitvi obveznosti (umik zapore z javne ceste) zoper oba (potencialna) zavezanca, ki ju v dani situaciji štejemo za sospornika.
Uradna oseba lahko v inšpekcijskih zadevah, poleg upravnega postopka, vzporedno vodi tudi prekrškovni postopek, če gre za kršitve, kvalificirane kot prekršek (glej 38. člen
Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 56/02 in novele)). Skladno s pravili prekrškovnega postopka pa je potrebno za izdajo odločbe o prekršku ugotoviti individualno subjektivno odgovornost zavezanca (zato se tukaj ne bo mogla izdati ena odločba zoper oba zavezanca, temveč bo potrebno najprej ugotoviti povzročitelja prekrška in zoper le tega individualno ukrepati).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.