Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Zakonitost in ustreznost ureditve upravnih postopkov z občinskimi odloki in sklepi ter določanje obrazcev vlog z odlokom na podlagi zakona
Datum odgovora: 22. 1. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Kdaj lahko občina z odlokom določi npr. obrazce vlog in kako je s časovno veljavo takega odloka? Kdaj, če sploh, lahko občina z odlokom ali sklepom določi drugačne pogoje in postopek kot je določen z zakonom?
Kako se lahko uveljavlja nadzor nad zakonitostjo posamičnih upravnih aktov v teh primerih?
Odgovor:
Ustava Republike Slovenije v 140. členu (Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.)določa, da je temeljna pristojnost občin samostojno urejanje lokalnih zadev, vključno z izdajo splošnih aktov. V skladu s 65. členom Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS, št. 94/07 in nasl.) občina ureja zadeve iz prenesene pristojnosti z odloki in drugimi predpisi, določenimi z zakoni; svoje izvirne pristojnosti pa z odloki, odredbami, pravilniki in navodili. Pri tem obstajajo tudi nekatere omejitve, ki jih morajo občine upoštevati pri svoji normativni dejavnosti. Občine tako ne smejo preseči ustavnega okvira za svojo normativno urejanje, urejati vprašanj, ki so z ustavo izrecno pridržana zakonodajalcu, urejati pravnih razmerij v nasprotju z zakoni in posegati v državne pristojnosti oziroma urejati zadev, ki so v državni pristojnosti (za več glej Grafenauer, Občinski predpisi, Lex localis, 2004, str. 42). Načelo zakonitosti delovanja občin na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni.
Naloge iz izvirne pristojnosti po 21. členu ZLS segajo tudi na področje upravnih postopkov (npr. opravljanje nadzorstva nad spoštovanjem občinskih odlokov (občinska inšpekcija), odmera komunalnega prispevka, izdaja parkirnih dovolilnic, odločanje o zaporah cest itd.). Posebej "stroga" vsebinska oziroma materialnopravna vezanost na zakon pa velja pri predpisovanju davkov in drugih dajatev v občinah, saj že 147. člen Ustave določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon (za več glej Grafenauer, prav tam, str. 43). Določanje pogojev za uveljavljanje pravic in obveznosti s strani občin, ki bi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma ki ne bi imeli podlage v zakonu (praeter ali contra legem), bi bilo torej neustavno.
Občina pa vendar lahko z odlokom določi dodatne pogoje ali npr. obrazce vlog v nekem upravnem postopku iz svojih izvirnih pristojnosti, vendar le-ti ne smejo biti v nasprotju s hierarhično višjimi predpisi oziroma morajo imeti v njih izrecno podlago. Takšno določanje je dopustno, če to iz zakona, na podlagi katerega je odlok sprejet, tudi izhaja, sicer z podzakonskim predpisom (odlokom) ni dopustno določati drugačnih pogojev (glej tudi ta primer). Nasploh velja, da upravnega postopka ne more urejati nižji predpis, kot je zakon (več v Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, razen ko gre za avtonomno urejanje zadev na izrecni podlagi ustave in zakona, npr. v visokem šolstvu). O tem, na katero zakonsko podlago se je treba opreti, če obstaja sum, da je odlok v nasprotju z zakonom, glej ta primer:Raba predpisa, če je podzakonski akt (odlok) v nasprotju z zakonom ali ne določa pooblastil in ukrepov. Pravilno uporabljene zakonske določbe namreč sledijo načelu zakonitosti, ki je določeno s 6. členom ZUP.
Pri določanju (predpisovanju) obrazcev vlog, na katerih morajo biti vložene vloge, je tako treba izhajati iz stališča, da organ, ki sprejme tak podzakonski predpis, v njem ne more na originalni način, predpisati drugačne vsebine, kot jih zahteva zakon (npr. pogoje) za posamezno upravno področje. Enako velja tudi glede časovne veljavnosti odloka. Odlok je veljaven od dne, ko je objavljen v javnem glasilu, in vse do njegove spremembe, sprejema novega odloka, ali njegove razveljavitve.
Če stranka meni, da je pristojni organ neko odločitev sprejel na osnovi določb podzakonskega predpisa, ki ni v skladu z zakonom, mora na to najprej opozoriti v pritožbi zoper prvostopenjsko odločitev. Slednje je namreč pogoj, da lahko izpodbija odločitev iz istega razloga v upravnem sporu, če bo pritožbeni organ ugotovil, da je odločitev zakonita, saj je pri presoji zakonitosti, enako kot prvostopenjski organ, načeloma vezan tudi na podzakonski predpis. Gre za primere, ko podzakonski predpis presega zakonsko pooblastilo izdajatelja (drugače bi veljalo, če bi podzakonski akt isto pravno situacijo urejal drugače, kot jo ureja zakon, takrat bi na podlagi argumenta hierarhije (lex superior derogat legi inferiori) prevladal zakon, kar bi drugostopenjskemu organu omogočilo, da podzakonskega akta ne upošteva). Ob vezanosti drugostopenjskega organa na veljavne predpise, stranka po dokončnosti odločbe lahko vloži tožbo v upravnem sporu. Upravno sodišče, drugače kot pritožbeni organ morebitno neravnovesje med hierarhično višjimi in nižjimi normami lahko odpravi v okviru instituta exceptio illegalis. Na podlagi 125. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl. ) lahko sodišče ignorira podzakonski izvršilni predpis, za katerega oceni, da je v nasprotju z zakonsko normo in svojo odločitev nasloni neposredno na zakon. Podobno odločitev na primeru sprejema otroka v vrtec je najti v sodbi in sklepu UPRS I U 601/2020-26 z dne 23. 6. 2020. Sodišče je namreč prepoznalo, da je odlok določal dodatne pogoje, ki jih zakon ni predpostavljal, posledično sta bila sklep in odločba, sprejeta na podlagi takšnega odloka, odpravljena.
V konkretni in posamični upravnih zadevi bi stranka lahko zavarovala pravni interes zaradi nezakonitega podzakonskega akta zgolj na podlagi izrednega pravnega sredstva razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici (2. odstavek 276. člena ZUP), če bi bil podzakonski akt v očitnem nasprotju z zakonom, ko bi se torej s podzakonskim aktom pravno razmerje urejalo drugače, kot ga ureja zakon (gl. zg.). Če bi podzakonski akt originarno urejal pravno razmerje oziroma bi ga urejal v nasprotju z zakonsko pristojnostjo izdajatelja, razveljavitev po nadzorstveni pravici verjetno ne bi prišla v obzir, ker je tudi resorno ministrstvo vezano na podzakonski akt. V primeru, ko bi resorno ministrstvo ugotovilo, da je podzakonski akt, na primer odlok občine, v nasprotju z ZLS (88. a člen) opozoriti občino in ji predlagati spremembo. Kolikor pristojni organ občine opozorilu ne bi sledil, ker je nasprotno prepričan, da je podzakonski akt v skladu z ustavo in zakonom, je resorno ministrstvo dolžno predlagati vladi, da začne postopek za oceno ustavnosti oziroma skladnosti podzakonskega akta z ustavo in zakonom.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.
Želite podati svoje mnenje: