Zadeva: Zahteva za izločitev uradne osebe in poštena uporaba pravic  

Datum odgovora: 27. 4. 2023, dopolnitev 25. 3. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek

Vprašanje:

Stranke v upravnem postopku večkrat zahtevajo izločitev uradne osebe, včasih na podlagi istega razloga ali pa navajajo nova dejstva za isto ali drugo uradno osebo, v prvostopenjskem ali pritožbenem postopku. Pri tem gre tudi za problem navajanja novih dejstev in s tem povezano omejitev pri navajanju novih dejstev v pritožbenem postopku. Ali lahko vse skupaj nakazuje ali pa že pomeni t. i. zlorabo pravice s strani strank?

Kaj če oseba neutemeljeno vztraja pri svoji vključitvi kot stranko (ali stranskega udeleženca) v postopek? Ali se npr. gradbeno dovoljenje lahko izda kljub temu, da osebi s posebnim upravnim aktom ni bila priznana lastnost stranke in se je oseba na ta akt pritožila ter je pritožbeni postopek še v teku.

Odgovor:

V upravnem postopku je treba ugotoviti resnično dejansko stanje stvari in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pravno pomembna dejstva pa so lahko takšna, ki gredo v prid stranki, in takšna, ki so v njeno škodo. Zaradi pravilne uporabe zakona v konkretni upravni zadevi je zato treba zagotoviti nepristranskost (objektivnost) pri delu in odločanju v upravnem postopku. Izločitev prizadete uradne osebe naj odpravi dvom o nepristranosti uradne osebe pri delu v postopku in odločanju v upravni zadevi ter varuje načelo objektivnosti v upravnem postopku. Načelo objektivnosti je že po svoji naravi eno temeljnih načel upravnega postopka, ki je v interesu stranke in organa (v Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 126). Izpeljano je iz načela zakonitosti in načela materialne resnice. Pravica do nepristranskega vodenja postopka in odločanja se na zakonski ravni udejanja z institutom izločitve uradne osebe (odločba USRS Up-879-14 z dne 20. 4. 2015, točka 50 obrazložitve) in je urejen od 35. člena ZUP do 41. člena ZUP (v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 297).

Tudi 22. člen Ustave zahteva, da se o pravicah, obveznostih ali pravnih interesih (koristih) odloča po izvedbi poštenega postopka. Sestavni del poštenega postopka je tudi zahteva, da je v postopku spoštovano temeljno procesno jamstvo nepristranskega odločanja (odločba USRS Up-1094/18 z dne 21. 2. 2019, točka 8 obrazložitve), s čimer je povezano tudi načelo pravne države iz 2. člena Ustave. Merila, ki jih je Ustavno sodišče Republike Slovenije (odločba USRS Up-217/15 z dne 7. 7. 2016, točka 16 obrazložitve) upoštevalo pri svojem odločanju glede nepristranskosti odločanja za sodišča (23. člen Ustave), so uporabni tudi za odločanje pred upravnimi organi na podlagi 22. člena Ustave. Teorija navaja, da je sicer vprašljivo, ali je neposredna uporaba teh meril ob upoštevanju značilnosti upravnega odločanja vselej utemeljena. O posebnostih upravnega postopka glede na sodne postopke se nista izrekla niti Ustavno sodišče RS (to je v zgoraj citiranih zadevah ostalo na ravni splošnosti) niti Vrhovno sodišče RS (Podlipnik v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 296 in 297). Določbe o izločitvi pa so splošne, zato veljajo za postopke na vseh stopnjah, torej tudi za pritožbeni postopek in postopke z izrednimi pravnimi sredstvi (ibidem, str. 299).

Postopek odločanja o izločitvi je mogoče sprožiti (bodisi po uradni dolžnosti bodisi na zahtevo stranke ali osebe s položajem stranke) le do konca postopka, prvostopenjskega ali pritožbenega postopka oziroma postopka z izrednimi pravnimi sredstvi. Če je postopek končan, v njem pa je opravljala procesna dejanja ali izdala odločbo oseba, ki bi morala biti izločena, je mogoče razloge za izločitev uveljavljati s pravnimi sredstvi zoper izdane akte (ibidem, str. 299 in 300). V interesu strank pa tudi v interesu ekonomičnosti samega postopka, ki sodi med temeljna načela upravnega postopka, glej 14. člen ZUP) pa je, da se to vprašanje razreši v čim zgodnejši fazi postopka, saj izločitev velja »za naprej« (sodba VSRS G 1/2014 z dne 20. 1. 2015, točka 8 obrazložitve). Stranka oziroma oseba s položajem stranke, ki med postopkom ugotovi, da bi bilo treba katero od uradnih oseb izločiti, mora tudi zaradi omejitev pri navajanju dejstev in predlaganja izvedbe novih dokazov v pritožbenem postopku (tretji odstavek 238. člena ZUP) in v upravnem sporu (tretji odstavek 20. člena ZUS-1) že pred izdajo odločbe zahtevati izločitev in ne sme »špekulirati«, češ da bo to okoliščino lahko navajala tudi v pritožbi, če ne bo zadovoljna z vsebino izdane odločbe. To bi bilo v nasprotju z načelom poštene uporabe pravic (11. člen ZUP) in tudi smislom ločenega odločanja o izločitvah, ki ga določa ZUP. V pritožbi oziroma tožbi mora vlagatelj, ki se sklicuje na ta razlog, verjetno izkazati, da je zanj izvedel šele naknadno. Takšna razlaga je tudi ustavnoskladna, saj je tudi Ustavno sodišče RS že sprejelo stališče, da posamezniku, ki v zakonskih rokih ne uveljavlja svoje pravice (do nepristranskega odločanja), ni mogoče dopustiti njenega uveljavljanja v kasnejših fazah postopka, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prepovedi uporabe pravice na način, ki pomeni njeno zlorabo (sklep VSRS X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020, točka 21 obrazložitve in v opombi št. 16 navedena sodna praksa Ustavnega sodišča RS, tako tudi sodba UPRS I U 1469/2019-322 z dne 10. 3. 2022, točka 39 do 41 obrazložitve). V nasprotju z namenom instituta izločitve bi bilo, da bi stranka, kljub temu da za obstoj izločitvenih razlogov ve, z njihovim uveljavljanjem lahko čakala do faze postopka, ko bi lahko izključno preko instituta izločitve organu de facto preprečila učinkovito nadaljevanje postopka. Špekulativno ravnanje stranke pri (ne)podajanju zahteve za izločitev zato predstavlja zlorabo procesnih pravic in ne more biti pravno varovano (sklep VSRS X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020, točka 9 obrazložitve). Dejanja, ki pomenijo zlorabo, pa so tudi po stališču Ustavnega sodišča RS protipravna in zato ne morejo uživati pravnega varstva (sklep USRS Up-3427/07, U-I-287/07, z dne 6. 11. 2008, točka 6 obrazložitve), sploh če gre obenem za žalitve organa in to celo s strani pravno kvalificiranega zastopnika.

Poleg načela nepristranskosti (objektivnosti), je namreč eno izmed temeljnih načel upravnega postopka opredeljeno z 11. členom ZUP tudi dolžnost govoriti resnico in poštena raba pravic. Obveznost stranke, da pošteno uporablja svoje pravice, v zakonu ni podrobneje opredeljena. Sledi temeljnemu načelu, da zlorabe procesnih pravic ni mogoče sprejemati kot dopustnega procesnega dejanja. Na vprašanje, ali je mogoče vsako zlorabo procesne pravice po ZUP šteti tudi za neupoštevno, pa sodna praksa še ni dala jasnega odgovora (v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 154). Za zlorabo pravice se na primer šteje, če pomeni neko dejanje za upravni organ veliko (administrativno) obremenitev, ki vpliva na njegovo poslovanje do drugih udeležencev v upravnih postopkih oziroma drugih strank (sodba UPRS II U 373/2016 z dne 11. 10. 2017). Kot že navedeno zgoraj, pa zloraba procesnih pravic predstavlja tudi špekulativno ravnanje stranke pri (ne)podajanju zahteve za izločitev (glej sklep VSRS X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020, točka 9 obrazložitve).

Namen pravice do stranske udeležbe v upravnem postopku je omogočiti sodelovanje posamezne osebe v tujem upravnem postopku zaradi varstva njegovih pravnih koristi (43. člen ZUP). Slovenska pravna teorija že dalj časa opozarja, da je lahko zahteva za stransko udeležbo namenjena tudi izključno zavlačevanju postopka. ZUP v 43. členu govori o tem, da oseba pravni interes za vstop v postopek izkaže s tem, da »zatrjuje« svojo pravovarstveno potrebo, to pa že četrti odstavek iztega člena dopolni z zahtevo, da mora ta oseba v svoji vlogi »navesti«, v čem je njen pravni interes. Te zahteve so po vsebini dopolnjene še z drugim odstavkom 142. člena, ki ureja vstop v postopek, ki že teče, in predpisuje, da mora oseba, ki zahteva vstop v postopek, svoj pravni interes »določno navesti« in po možnosti za svoje navedbe predložiti tudi dokaze. Oseba mora svoj pravni interes izkazati in utemeljiti s stopnjo verjetnosti, kar izhaja iz ustaljene upravne in upravnosodne prakse. To pomeni, da upravni organ ne presoja le formalnega obstoja navedb o pravnem interesu, temveč tudi njihovo utemeljenost, kar je načeloma razumna raven varstva pred zlorabo instituta stranske udeležbe za zavlačevanje postopka (Kmecl, v Kovač in Kerševan (ur.) Komentar ZUP k členu 43 na str. 337-338). Prvi odstavek 142. člena ZUP določa, da če zahteva vstop v postopek med postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima pravico biti stranka, in izda o tem pisni sklep. Zoper sklep, s katerim se mu lastnost stranke ne prizna, je dovoljena pritožba, ki zadrži izvršitev sklepa.

V kolikor se pravica do stranske udeležbe uporablja v nasprotju z njenim resničnim namenom, npr. oseba navedeno procesno pravico izkorišča zgolj zato, da zaradi različnih nagibov »nagaja« in ne zasleduje pravnega interesa tj. varovanje lastne pravne koristi, ampak očitno zasleduje dejansko korist in zaradi tega hoče zavleči postopek (npr. preprečiti končanje postopka odločanja o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja), bi v takšnem primeru lahko šlo za nepošteno uporabo te pravice oz. za zlorabo procesne pravice, kar je v nasprotju z načelom poštene uporabe pravic (11. člen ZUP). Ugotovitev, da je prišlo do zlorabe konkretne procesne pravice, bi posledično pomenila, da upravni organ vloge oz. procesnega dejanja, ki ustreza abstraktnemu dejanskemu stanu zlorabe te pravice, ne bi upošteval. Torej, v kolikor bi upravni organ v konkretni upravni zadevi ugotovil, da nekdo zahteva vstop v upravni postopek za uresničevanje namena, ki je drugačen od namena te pravice, tj. da ne vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, njegove zahteve ne bi obravnaval oziroma o njej formalno ali meritorno odločal. Vendar je treba opozoriti, da je govora o izjemni situaciji, kjer o zlorabi pravice ni dvoma; v zvezi z vstop v postopek bi šlo lahko za tak primer, ko ista ali druge osebe namenoma vlagajo zahtevke za vstop v postopek, čeprav so bili predhodni istovrstni zahtevki dokončno zavrnjeni (gl. v nadaljevanju). Zato organ praviloma ne more presoditi, da je zahtevek za vstop povezan z zlorabo pravice in se tako izogniti njegovemu obravnavanju, če gre za prvi tovrstni zahtevek v upravni zadevi. O tem, da bodočih (istovrstnih) zahtevkov, ki pomenijo zlorabo pravice, ne bo obravnaval, bi organ moral stranko predhodno seznaniti, denimo v sklepu, s katerim bi enega ali več predhodnih zahtevkov za vstop v postopek zavrnil. S tem bi osebi zagotovil ustavno procesno jamstvo, pravico do izjave (22. člen Ustave) in ji skladno s temeljnim načelom zaslišanja stranke(9. člen ZUP) dal možnost, da se v zvezi s tem v določenem roku izjavi. V kolikor bi upravni organ nato s stopnjo gotovosti ugotovil, da gre za zlorabo pravice, bi v obrazložitvi odločbe s katero se je končal upravni postopek in je bilo odločeno o predmetu upravnega postopka, moral natančno pojasniti in navesti razloge, ki so ga privedli do sklepa, da je v konkretnem primeru bil podan dejanski stan zlorabe pravice do stranske udeležbe in s tem prekršeno načelo dolžnosti poštene uporabe pravic (11. člen ZUP). Odločba, s katero bi se končal upravni postopek ne bi bila vročena osebi, glede katere se je ugotovilo, da je to pravico zlorabila.

S sklepom, s katerim se zavrne lastnost stranskega udeleženca se ne ugotavlja ali je šlo za zlorabo procesne pravice. Podlaga za izdajo navedenega sklepa je namreč ugotovitev upravnega organa, da oseba, ki je zahtevala vstop v postopek ne izkazuje pravne koristi (43. člen ZUP). Pritožba zoper navedeni sklep zadrži izvršitev sklepa (prvi in peti odstavek 142. člen ZUP), zato se postopek odločanja o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja lahko nadaljuje šele takrat, ko drugostopenjski upravni organ odloči o pritožbi zoper navedeni sklep.

Načelo poštene uporabe pravic bo uradna oseba, ki vodi postopek, tako vselej uporabljala pri presoji postopkovnih predlogov stranke, npr. ali je določen dokazni predlog namenjen zgolj zavlačevanju postopka ali bi dejansko lahko pripomogel k razjasnitvi dejanskega stanja. Tudi zloraba pravice navajati dejstva in predlagati dokaze v postopku do izdaje prvostopenjske odločbe ima posledico omejitev možnosti navajanja takih dokazov v pritožbenem postopku oziroma pri obnovi postopka (tretji odstavek 238. člena ZUP in drugi odstavek 261. člena ZUP) (po Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 154).

Glede žalitev kot podlage za izločitev uradne osebe pa je vendar treba upoštevati tudi prakso ESČP, češ da gre primarno za svobodo govora, ki pa ni neomejena, pri čemer se upošteva tudi realna dejstva in glede na to podaja možnost pravnega varstva, kot izhaja iz zadeve Cimperšek proti Sloveniji, št. 58/512/2016 z dne 30. 6. 2020. 

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...