Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Vpliv stečajnega postopka na začetek in tek upravnega postopka ter izpolnitev obveznosti v izvršbi
Datum odgovora: 27. 9. 2012 in 21. 5.2014 in 2. 9. 2014, pregled 11. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Organ je ugotovil, da je pravna oseba, zoper katero je treba začeti upravni postopek, v stečajnem postopku. Ali je zaradi stečajnega postopka:
- sploh mogoče začeti upravni postopek, in če,
- komu se vroči odločba ter
- kdo je odgovoren za njeno izvršitev in za kritje morebitnih stroškov izvršilnega postopka?
Kako vpliva uvedba stečajnega postopka na tek izvršilnega postopka, če področni zakon določi, da v primeru, ko so v stečajni masi odpadki, ki jih ni bilo mogoče prodati ali razdeliti upnikom skladno z zakonom, ostane imetnik odpadkov država.
Kako na tek izvršilnega postopka vplivajo določbe Zakona o finančnem poslovanju postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIPP), ki razen v izjemoma določenih primerih prepovedujejo začetek izvršilnega postopka, zaradi začetega postopka zaradi insolventnosti zavezanca in dolžnika? Ali denarna kazen zaradi neizpolnitve obveznosti v upravno izvršilnem postopku sodi med omenjene izjeme po ZFPPIPP? Elektronska aplikacija za vodenje izvršb denarnih obveznosti zaradi začetka insolventnega postopka zoper zavezanca namreč avtomatično onemogoča vnos zahteve za izterjavo denarne kazni. Slednje je omogočeno šele, če predlagatelj izvršbe davčnemu organu izrecno potrdi, da je izvršba zoper insolventnega dolžnika v skladu z zakonitimi izjemami po ZFPPIPP. Davčni organ pa v primeru napačne presoje predlagatelja izvršbe tega obremeni z obveznostjo plačila stroškov svojega postopka.
Odgovor:
Poleg upravne zadeve (materialne pravice, pravne koristi ali obveznosti, ki je predmet odločanja v upravnem postopku; gl. 2. člen ZUP) in pristojnosti organa za odločanje v njej, je ena od osnovnih predpostavk vsakega upravnega postopka stranka, kot nosilec pravice, pravne koristi ali obveznosti (129. člen ZUP). Zato je dolžnost vsakega organa, da pred začetkom upravnega postopka preveri in ugotovi, kdo je stranka postopka, saj sicer postopka ne more začeti. To velja v enaki meri v postopkih, začetih na zahtevo, kot tudi tistih, ki so začeti po uradni dolžnosti, čeprav je zaradi (izvršljivih) obveznosti, ki se lahko naložijo pri slednjih, tam morebiti ta dolžnost še bolj očitna, saj sicer odločitev ne doseže osnovnega namena zaščite javnega interesa.
Glede na to mora organ ugotoviti ali fizična ali pravna oseba, zoper katero naj se začne postopek, ima pravno sposobnost oziroma sposobnost biti stranka in stvarno legitimacijo. Pravna sposobnost pomeni sposobnost osebe, da pridobi vsako pravico ali pravno korist oziroma da prevzame vsako obveznost. Fizična oseba jo pridobi z rojstvom in izgubi s smrtjo, pravna pa s pravno veljavno ustanovitvijo (praviloma z vpisom v ustrezni register) in izgubi z ukinitvijo (izbrisom iz registra). Zato je pogoj pravne sposobnosti fizične ali pravne osebe za sodelovanje v postopku izpolnjen, če je oseba v času postopka živa oziroma ustanovljena in ne ukinjena. Dodatno pa mora stranka izpolnjevati še pogoj stvarne legitimacije, ki ga določa materialni predpis, tako da določa subjekte kot nosilce konkretnih pravic ali obveznosti (več v Kovač, Rakar in Remic, Upravno-procesne dileme, 2. del, 2012, str. 137-145).
Uvedba stečajnega postopka ne vpliva na pravno sposobnost niti na stvarno legitimacijo. Zato je pravna oseba, zoper katero se začne in teče upravni postopek, še vedno stranka v postopku, ki ji gredo vse procesne pravice in obveznosti. Nobenega razloga ni, da bi insolvenčni postopek vplival na normativne obveznosti, ki izhajajo iz upravnega prava, morebiti celo na skrajen način v smislu, da k izpolnjevanju ni zavezana. Obveznosti pravne osebe bi prenehale samo z njeno ukinitvijo oziroma prenehanjem (npr. izbrisom iz registra), vendar bi tudi v tem primeru morali ugotoviti, ali so prešle na pravne naslednike in katere (gl. 50. člen ZUP) ter izpolnitev zahtevati od njih. Začetek stečajnega postopka se v upravno procesnem smislu odraža samo kot sprememba v zastopanju pravne osebe, saj stečajni upravitelj postane njen zakoniti zastopnik, ki jo zastopa v pravnem prometu, s tem pa tudi skrbi za njene pravice in pravne koristi v vseh upravnih postopkih, v katerih je udeležena. To pomeni, da se stečajnega upravitelja vključuje v postopek (npr. vabi na ustno obravnavo) in se mu pred izdajo odločbe omogoči, da se seznani z dejstvi in okoliščinami, ki so pomembne za izdajo odločbe.
Pri vročanju pravni osebi (tudi če je v stečajnem postopku) pa je treba opozoriti na posebnost iz 91. člena ZUP, ki v primeru pravnih oseb nalaga vročanje prek pravne osebe in ne prek zakonitega zastopnika, kar pomeni, da se dokumenti vročajo na sedežu pravne osebe tako, da se izročijo osebi, ki je pooblaščena za prevzem dokumentov. Vročanje poteka torej povsem enako tako v primeru, če je pravna oseba solventna ali v stečajnem postopku.
Enako, kot velja za odločanje v upravni zadevi (npr. naložitve obveznosti), velja tudi v izvršilnem postopku, ki je sicer samostojni posebni upravni postopek (Jerovšek, T., in Kovač, P., Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 144), ki se začne, če obveznost ni prostovoljno izpolnjena v zakonitem roku. Postopek se tudi v tem primeru vodi zoper pravno osebo, ki je nosilka obveznosti iz izvršilnega naslova, ne glede na morebiten stečajni postopek, zato se izvršilni postopek zaradi stečaja ne prekinja oziroma ustavlja (prekinitev je mogoča le v času od uvedbe stečaja do imenovanja stečajnega upravitelja kot zakonitega zastopnika). Ta je zavezana tudi za plačilo stroškov izvršbe (117. člen ZUP). Zavezanka za vse obveznosti iz postopka (glavno obveznost, stroške itd.) je torej pravna oseba ne glede na to, ali je v stečaju ali ne, vse dokler obstaja (ni izbrisana). Kolikor zavezanka ne izpolni obveznosti, se izvršilni postopek nadaljuje, morebitna denarna kazen se pošlje v prisilno izvršitev pristojni finančni urad, organ, ki vodi izvršbo pa stopnjuje prisiljevanje zavezanca za izpolnitev obveznosti (npr. izda nov sklep o obveznosti izpolnitve z novo (praviloma višjo) denarno kaznijo). Takšno ravnanje mora slediti do izpolnitve obveznosti oziroma do prenehanja pravne osebe, ki je lahko posledica stečaja. Vendar se tudi v tem primeru ugotavlja, ali so obveznosti prešle na pravne naslednike, ki so jih kot taki dolžni izvršiti.
Na tek izvršilnega postopka lahko vplivajo določbe področnih zakonov (npr. 28. člen ZVO-2). Kolikor posegajo v pravna razmerja na način, da uvedba stečajnega postopka lahko vpliva na prenos materialnih obveznosti iz izvršilnega naslova na drugega zavezanca, je to treba upoštevati v izvršilnem postopku. Izvršbe namreč ni mogoče opravljati proti osebi, ki ni (več) zavezanec. Če se spremeni zavezanec v teku izvršilnega postopka, se izvršba zoper prejšnjega zavezanca ustavi (293. člen ZUP) in uvedbe zoper novega. Izvršilni organ mora zato ves čas po uradi dolžnosti paziti, ali ima stranka stvarno legitimacijo. Pri zakonskih določbah o prenosu predmeta stečajnega postopka in s tem povezanih obveznosti na drugega zavezanca, je treba upoštevati, kdaj do prenosa pride. Če področni zakon prenos stečajne mase, na katero se nanaša izvršljiva obveznost (npr. odpadkov) na drugega imetnika določi v primerih, ko jih ni mogoče prodati ali razdeliti drugim upnikom, je potrebno predhodno storiti vse, da pride do prodaje ali razdelitve. Šele na to, se z ustreznim pravnim aktom (ne samo na podlagi zakona) stečajna masa in z njo obveznost izpolnitve prenese na novega zavezanca. Dokler se to ne zgodi, se nadaljuje izvršilni postopek zoper pravno osebo v stečaju kot zavezanko.
Na potek izvršbe (lahko) vpliva tudi Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIPP; Ur.l. RS, št. 13/14 – uradno prečiščeno besedilo), ki prepoveduje izdajo sklepov o izvršbi proti insolventnemu dolžniku po začetku postopka insolventnosti, razen v taksativno določenih primerih (gl. 131. čl. ZFPPIPP). Navedeno pomeni, da bi organ, ki je pristojen za vodenje izvršilnega postopka za plačilo denarne obveznosti, ki je nastala v upravnem postopku (v tem smislu tudi izvršilnem postopku, zaradi izterljivosti denarne kazni, s katero se zavezanca prisiljuje k izpolnitvi obveznosti) moral presoditi, ali morebiti obstaja posebna normativna omejitev vodenja izvršilnega postopka zaradi (in)solventnosti zavezanca. Izvršbo denarnih obveznosti opravlja od 1. 8. 2014 Finančna uprava RS - po pravilih davčne izvršbe (drugi odstavek 289. člena ZUP). Ta zahtevajo, da organ, ki je izdal izvršilni naslov (v tem primeru sklep o prisilitvi z denarno kaznijo) organu pošlje predlog za izvršbo v elektronski obliki (četrti odstavek 146. člena Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2, Ur. l. RS, št. 13/11 in nasl.). Podrobnejši postopek o vsebini predloga za izvršbo in izmenjavi podatkov bi sicer moral predpisati resorni minister za finance, vendar tega ni storil oziroma ni storil v celoti. V Pravilniku o izvajanju Zakona o davčnem postopku namreč določa le pravila za obračunavanje stroškov izvršilnega postopka. Tehnično onemogočanje vložitve predloga za izvršbo denarne obveznosti, ki preprečuje vnos podatkov v aplikacijo o izvršbi do podaje izjave in posebnega dovoljenja FURS, je sporno, saj nima izrecne zakonske podlage, saj pisni dogovor med FURS in izdajateljem izvršilnega naslova o uporabi aplikacije e-izvršbe tega ne more nadomestiti!. Poleg tega se zdi, da FURS s tehnično omejitvijo prelaga obveznost in odgovornost za začetek izvršbe na predlagatelja izvršbe, čeprav je FURS tista, ki odloča o začetku izvršbe denarne obveznosti, torej tudi, ali je zoper dolžnika uveden postopek zaradi insolventnosti. Organ, ki je izdal izvršilni naslov, katerega predmet je izpolnitev denarne obveznosti, je z vidika obveznosti po ZUP omejen pri odločitvi, ali bo vložil predlog za izvršbo - to mora storiti.
Ne glede na sporno ravnanje organa, ki upravlja z aplikacijo za izvajanje izvršb denarnih obveznosti, je v tem delu ključno vprašanje, ali denarna kazen v upravni izvršbi zoper dolžnika, ki je v postopku insolventnosti sodi med taksativno določene izjeme po drugem odstavku 131. členu ZFPPIPP, ki kljub splošni prepovedi dovoljujejo začetek izvršbe. Po našem mnenju denarna kazen v upravno izvršilnem postopku ne sodi med takšne izjeme, saj ob izjemah po 1. in 4. točki, ki se nanašata na sam insolvenčni postopek in že zato ne prideta v obzir, 2. točka izvzema odločbe drugih državnih organov (tudi morebitne upravne akte), s katerim je bila dolžniku naložena povrnitev "stroškov postopka, v katerem se je prerekal obstoj izvršljive terjatve prerekan s pravnimi sredstvi v pritožbenem ali sodnem postopku", po 3. točki pa se omogoča začetek izvršbe, če se terjatev nanaša na "denarno obveznost, ki se v stečajnem postopku plača kot strošek postopka", kar v predmetni situaciji ni primer (o dovoljenih stroških stečajnega postopka gl. 354. in 355. člen ZFPPIPP).
Sklep o izvršbi denarne kazni po uvedbi stečajnega postopka zato ni zakonit, saj bi kršil smoter insolventnih postopkov, da so vsi upniki za svoje terjatve poplačani hkrati in enakomerno, v nasprotnem bi država kot eden od upnikov preko izvršbe dosegla poplačilo svoje celotne terjatve pred drugimi upniki in bi bila tako v ugodnejšem položaju. Državi bi moral zakon priznavati t. i ločitveno pravico (19. člen ZFPPIPP), da svojo terjatev uspešno uveljavi (izterja) pred plačilom terjatev drugih upnikov zavezanca oziroma insolventnega dolžnika. Na tem mestu naj še opozorimo, da uvedba stečaja ni procesna ovira za začetek in tek izvršilnega postopka, ko predmet izvršilnega postopka ni denarna obveznost, ampak druga materialna obveznost, na primer odstranitev nezakonitega objekta, saj to ne posega v položaj ostalih upnikov!
Zato v zvezi z izvršilnim postopkom zaradi nedenarne obveznosti, ki ga vodi izdajatelj izvršilnega naslova (ne FURS!) velja, da mora organ nadaljevati z izvršilnim postopkom. Z drugimi besedami: če stranka, zoper katero je uveden stečajni postopek, ne izpolni materialne (nedenarne) obveznosti, kljub grožnji z denarno kaznijo, se izvršilni postopek zaradi javnega interesa nadaljuje. Če grožnja z denarno kaznijo, ki jo ni mogoče izterjati, ni učinkovita, je treba razmisliti o drugih načinih izvršbe.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.