Zadeva: Uvedba in tek (inšpekcijskega) postopka ob neznanih strankah in brez kršitev oz. takojšnji izpolnitvi obveznosti po opozorilu

Datum odgovora: 26. 5. 2014, pregled 11. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek

Vprašanje:

S katerim dejanjem se začne postopek po uradni dolžnosti, kot je postopek inšpekcijskega nadzora, ko se ne ve, kdo je zavezana stranka (npr. inšpektor je opravil je ogled na javnih površinah nad spoštovanjem odloka, ki vodnikom psov nalaga obveznost, da iztrebke za svojimi psi pospravijo, pri čemer je v nadzoru, ki je trajal nekaj ur na vseh javnih površinah v občini, ugotovil, da vodniki pospravljajo iztrebke za svojimi psi in zato ni zaznal kršitev)? Ali je pravilno, da je inšpektor o tej zadevi sestavil zapisnik, in ker ni ugotovil kršitev, postopek nadzora po 28. členu ZIN ustavil, kljub temu, da v postopku nadzora sploh ni imel zavezanca. Ali bi bilo bolj pravilno o zadevi sestaviti le uradni zaznamek? 

Na podlagi prispelega vhodnega dokumenta, tj. prijave kršitve predpisa (npr. ugriz psa), je bil začet postopek, tako da je organ domnevnemu zavezancu poslal vabilo/poziv glede razjasnitve okoliščin dogodka. Ob tem se je pokazalo, da v prijavi navedena oseba ni tista, ki je res zavezanec (kot lastnik psa je bila navedena napačna oseba), zato je bilo vabilo poslano drugi osebi. V nadaljevanju je bilo ugotovljeno, da je zavezana oseba (pravi lastnik psa) v času dogodka in po njem vse svoje obveznosti izpolnila v skladu s predpisi, do suma na kršitev (s poškodbo zaradi ugriza psa) pa je prišlo zaradi posebnega spleta okoliščin. Tako je organ ugotovil, da predpisi niso kršeni in ni razlogov za uvedbo oz. nadaljevanje postopka. Ali mora v takem primeru glede na izvedena dejanja v postopku organ za obe zadevi oziroma oba obravnavana domnevna zavezanca izdati sklep o ustavitvi postopka po 28. členu ZIN oziroma 135. členu ZUP?

Kako pa je treba postopati, kadar se zazna obveznost stranke, saj je uradna oseba sama zaznala kršitev in s tem zavezano stranko, o tem sestavila zapisnik in izrekla stranki po ZIN opozorilo, na kar je zavezanec odpravil kršitev, zato je bil v istem zapisniku postopek ustavljen. Ali je inšpektor ravnal pravilno, ker je vodil upravni postopek in naložil zavezancu rok (takoj) ali bi moral v navedenem primeru voditi zgolj prekrškovni postopek?

Odgovor:

Upravnega postopka ni moč voditi brez stranke, torej načeloma tudi ne zoper neznano osebo - čeprav v javnem interesu. Stranka je nujni udeleženec postopka (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 86 in nasl.), tako za vidik učinkovitosti varstva javne koristi (če ni določen zavezanec, ne more priti do izpolnitve obveznosti oz. odprave kršitve), kot za demokratičnost razmerij med oblastjo in naslovniki norm, saj le njihova določitev in vključitev strank v postopek omogoči prek pravnega varstva njihovo obrambo. Stranka mora biti za uvedbo postopka torej enoznačno določena z imenom ali nazivom oz. najmanj enoznačno določljiva (npr. dedič predmeta A, lastnik parcele 3). Legitimacija stranke na ravni posameznika v konkretni zadevi je procesna predpostavka za začetek in tek upravnega postopka (prim. 129. člen ZUP), na kar mora organ paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

A kadar v javnem interesu organ ugotovi določene obveznosti (kršitve), ki terjajo njihovo odpravo, vendar ni jasno, kdo so konkretni zavezanci, je treba najprej razčistiti legitimacijo le-teh glede na kriterij legitimacije po področnem predpisu (npr. vodniki ali lastniki psov). V primeru nujnih ukrepov pa se v takem položaju zagotovi izpolnitev obveznosti tudi prek skrbnika za poseben primer (glej tudi primer US).

Če pa je organ preverjal morebitne kršitve, npr. v sklopu inšpekcijskega nadzora, še ni rečeno, da se je postopek sploh uvedel. Po ZUP se postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, glede na določbo prvega odstavka    127. člena ZUP začne, ko opravi pristojni organ v ta namen prvo procesno dejanje (npr. zaslišanja, ogledi), toda v razmerju do (znane ali vsaj določljive) stranke. 

Po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in novele), ki velja glede na ZUP v inšpekcijskih postopkih, nadrejeno, velja enako kot po ZUP. Ugotavljanje okoliščin še ne pomeni nujno uvedbe postopka, niti v primeru prijave, saj po ZIN in enako po 126. členu ZUP inšpektor ni vezan na prijave. Če ni ugotovljenih razlogov za uvedbo postopka (npr. očitno neutemeljena prijava ali opravljen ogled brez ugotovljenih kršitev), bo tako inšpektor o tem napisal le (en) uradni zaznamek na podlagi drugega odstavka 74. člena ZUP, s katerim ugotovi, da razlogov za uvedbo postopka na splošno oz. zoper nobeno od imenovanih oseb po prijavi ni. Ustavitev postopka po ZIN oziroma četrtem odstavku 135. člena ZUP bi bila potrebna le, če bi bil postopek sprva sploh uveden. V kolikor pa organ postopka še ni uvedel, se postopek ne ustavi, saj se še ni niti začel.

V prvem primeru iz vprašanja se tako postopek sploh ni mogel začeti, zato se o ogledu z vidika ZUP ne sestavi zapisnika. Inšpektor lahko zaradi izkaza dela sestavi neko poročilo ali drugače evidentira svoj nadzor in ugotovitve, a ne z zapisnikom po ZUP, saj se ta sestavi le v že uvedenem postopku zoper znano oz. določljivo stranko. 

Če bi postopek vendar bil uveden, tako da bi se že ugotavljajo relevantna dejstva, kot je verjetno v drugem zgoraj navedenem primeru, a bi se v tem postopku ugotovilo, da kršitve ni bilo, se vsakega (domnevnega) zavezanca obravnava ločeno. V danem primeru se tako izda dva ločena sklepa:

• prvi na ime prvotnega (domnevnega) zavezanca, kjer pride ustavitev v poštev že zato, ker ta oseba sploh ni legitimirana kot stranka;
• drugi sklep o ustavitvi se izda zoper pravega zavezanca (lastnika psa), a tu z obrazložitvijo, da ni prišlo do kršitve dolžnega ravnanja te osebe.

ZIN kot specialnejši predpis v razmerju do ZUP inšpektorju omogoča, da po končanem ugotovitvenem postopku zavezancu skladno z prvim odstavkom 28. člena ZIN, izreče različne ukrepe. Podnačelo sorazmernosti dopušča, da se v postopku zoper stranke lahko uporabljajo različni predpisi in ukrepi, kot npr. v inšpekcijskih zadevah. V takih primerih zakon od organa zahteva, da naloži tisti ukrep, ki je za stranko najugodnejši, če se z njim doseže namen predpisa ali doseže enakovredna, vendar za stranko najugodnejša odločitev med dvema možnima odločitvama (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 43). V primeru, ko inšpektor pri opravljanju inšpekcijskega nadzor odkrije nepravilnosti in oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, najprej le ustno opozori na nepravilnosti ter na njihove posledice in določi rok za njihovo odpravo (33. člen ZIN), torej če je moč z opozorilom preprečiti nastanek posledic, s katerimi se že poseže v javni interes. Vendar v opisanem drugem primeru iz vprašanja menimo, da ni mogoče govoriti o opozorilu kot zadostnem ukrepu za odpravo posledic kršitve (ker je kmet vendar že opravil črni zakol in inšpektor z odločbo, s katero bi mu to v konkretnih okoliščinah prepovedal, ne bi dosegel učinka), zato je potreben strožji ukrep po področni zakonodaji v okviru 32. člena ZIN.

Specifika ZIN pa je, da omogoča tudi v primeru znane stranke in že ugotovljene kršitve najprej izrek opozorila podati stranki prek zapisnika, šele kolikor stranka ne spoštuje opozorila, se ji izda ureditveno odločbo. Če pa zavezanec opozorilo upošteva, se procesno šteje strankin položaj kot izenačen s situacijo, kot da kršitve sploh ni bilo (čeprav je bil postopek začet, ker obstaja vsaj verjeten sum). Torej se tedaj postopek po 28. členu ZIN v povezavi s 135. členom ZUP ustavi, bodisi s sklepom na zapisnik ali z uradnim zaznamkom, če je to možno "na licu mesta" bodisi s posebnim sklepom. V tretjem primeru, ko je inšpektor neposredno zaznal kršitev, ugotovil identiteto stranke in ji osebno naložil obveznost odprave kršitve na zapisnik, stranka pa je obveznost nemudoma izpolnila, je zato zakonito in ekonomično, da je inšpektor tudi postopek ustavil s sklepom na zapisnik. Ni torej nujno pisati dveh zapisnikov, prvega o ugotovitvi stanja in izreku opozorila, drugega pa o ogledu izpolnitve obveznosti, temveč se zapis/a združi, če prisotna stranka izrečen ukrep/opozorilo takoj tudi izpolni. 

Upravni postopek je namenjen odpravi pomanjkljivosti oz. kršitev v upravnih razmerjih, kadar pa področni predpis tako določa, se za isto dejanje stranko, ki se ji naloži upravni ukrep odprave kršitve, tudi sankcionira za storjen prekršek (čeprav bo kršitev odpravila). Praviloma je prekrškovni postopek vzporedna, ne nadomestna pot varstva javne koristi, saj zgolj prekrškovna sankcija še ne zagotavlja izpolnitve javnega interesa v smislu odprave kršitve.

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...