Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Upravno odločanje na podlagi predpisov EU v hierarhiji z nacionalnimi predpisi
Datum odgovora: 13. 1. 2014, pregled 18. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Uradna oseba pri reševanju upravnih zadev (npr. licenciranje letalskih mehanikov) uporablja predpis EU (Uredbo Komisije), ki vsebuje tako materialne kot procesne norme, ZUP pa se uporablja subsidiarno. Kljub temu pa nacionalna zakonodaja pogojuje pridobitev pravice z dodatnim pogojem, ki ga Uredba Komisije ne zahteva (npr. izkaz zdravstvene sposobnosti).
Kateri predpis v takem primeru velja oz. ali lahko govorimo v tem primeru o očitnem nasprotju dveh predpisov, ki uradno osebo opravičuje, da uporabi višjo normo?
Odgovor:
Načelo zakonitosti (120. člen Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.); 6. člen ZUP itd.), ki je vrhovno načelo za preprečitev oz. omejitev zlorabe oblasti v upravnih razmerjih, terja, da upravni organ v konkretni zadevi postopa po veljavnih predpisih. Uradna oseba mora izvrševati vse predpise in ni pooblaščena za presojo skladnosti predpisov, niti za izvzetje določenega predpisa (exceptio illegalis). Kljub temu pa bi očitno nasprotje med zakonom in podzakonskim predpisom, ki bi identično pravico ali obveznost urejala različno, opravičevalo uradno osebo, da uporabi višjo pravno normo (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 57).
Pravo ES je avtonomni pravni sistem, ki je neodvisen od pravnih redov držav članic. Pri uporabi evropskega prava je potrebno upoštevati dve temeljni načeli: načelo neposrednega učinka (direct effect) in načelo primarnosti (supremacije) (Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2006, str. 89). Neposredni učinek pomeni, da pravo ES poleg tega, da ustvarja obveznosti in dolžnosti za države članice, ustvarja tudi pravice za posameznike, ki se lahko na neposredno učinkovito pravno normo neposredno sklicujejo v postopkih pred nacionalnimi organi. Neposredna raba prava ES v državah članicah pomeni, da za njegovo veljavo niso potrebni nadaljnji zakonski ali podzakonski akti. Pri uporabi prava EU ne gre za njegovo hierarhijo v razmerju do državnega prava (Ustavno sodišče RS ne presoja skladnosti predpisov EU z nacionalnimi predpisi in obratno), temveč za primat prava EU (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 56). Pravo EU nadvlada nad notranjim državnim pravom, uradna oseba pa mora pri odločanju o upravni zadevi primarno uporabiti predpise EU. V zvezi z obvezo spoštovanja prava EU glej tudi UPRS sodba U 2561/2008, 19. 9. 2013; več v članku Hudej, Zadeva Pelati: Vrhovno sodiišče RS pravu EU priznalo polno učinkovitost, Pravna praksa, št. 1, 9. 1. 2014, str. 6-8).
Za uredbe praviloma veljata pravili neposredne uporabe (kar pa ne izključuje države članice, da sprejme predpise za njihovo implementacijo v nacionalno pravo) in neposrednega učinka, a slednji pod pogojem, da določbe uredbe izpolnjujejo potrebna merila kot so: jasnost, nepogojnost, brez potrebe po izvedbenih ukrepih in da pristojnim organom ne puščajo nobene diskrecije (glej Trstenjak, Brkan, Pravo EU, Ustavno procesno in gospodarsko pravo EU, GV založba, 2012, str. 179, 181).
Za Uredbe EU, ki jih sprejmeta Evropski parlament in Svet, izrecno velja, da predstavljajo neposredni pravni temelj za odločanje v upravnih zadevah, saj neposredno konstituirajo oz. ustanavljajo pravice in obveznosti za subjekte, ki pripadajo državam članicam EU (glej prvi in drugi odstavek 288. člena in 289. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, UL C 326/47, 26. 10. 2012, prečiščeno besedilo, v nadaljevanju PDEU), v skladu s pravili primarnosti in neposrednega učinka ter uporabe (kot zgoraj). Kljub temu pa lahko določene uredbe potrebujejo tudi izvršilne ukrepe na nacionalnem nivoju, če gre na primer za zelo splošno besedilo (glej Tratnik, Ferčič, Ferlinc, Osnove prava Evropske unije, Zbirka Evropska obzorja, Codex Iuris, 2004, str. 51). Glede dodatnih pogojev velja, da se slednji v nacionalni zakonodaji lahko določijo, če uredba to omogoča.
Novost Lizbonske pogodbe je izrecna možnost delegiranih aktov, v smislu vmesne ravni sprejemanja odločitev med izključno zakonodajnimi in izvedbenimi akti, z namenom razbremenitve zakonodajalca s pretiranimi podrobnostmi ter hitrejšemu prilagajanju zakonodaje EU tehnološkim napredkom (po Acetto et al., Lizbonska pogodba z uvodnimi pojasnili, 2010, str. 71). PDEU v 290. členu dopušča možnost podelitve pooblastila za sprejemanje nezakonodajnih aktov (v obliki uredbe), za katere velja splošna uporaba in dopolnjujejo/spreminjajo določene nebistvene dele zakonodajnega akta, tudi Evropski komisiji (glej Trstenjak, Brkan, Pravo EU, Ustavno procesno in gospodarsko pravo EU, GV Založba, 2012, str. 181-182). Zakonodajni akt določi cilj, vsebino, področje uporabe in trajanje pooblastila.
Pred uveljavitvijo Lizbonske pogodbe (2009) je v skladu z 249. členom Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti veljalo: "Za izpolnjevanje svojih nalog v skladu z določbami te pogodbe Evropski parlament skupaj s Svetom ter Svet in Komisija sprejemajo uredbe in direktive, sprejemajo odločbe, pripravljajo priporočila ali dajejo mnenja." Nadalje je 253. člen določal: "V uredbah, direktivah in odločbah, ki jih skupno sprejmeta Evropski parlament in Svet, ter v aktih, ki jih sprejme bodisi Svet ali Komisija, se navedejo razlogi za njihovo sprejetje, pa tudi vsi predlogi ali mnenja, ki jih je bilo treba pridobiti po tej pogodbi."
Če pogledamo konkretno Uredbo Komisije (ES) št. 2042/03 z dne 20. 11. 2003 o stalni plovnosti zrakoplovov in letalskih proizvodov, delov in
naprav ter o potrjevanju organizacij in osebja, ki se ukvarjajo s temi nalogami, iz točke 1 v uvodu izhaja, da je bila sprejeta kot izvedbeni akt na podlagi osnovne uredbe (ES) št. 592/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2002 o skupnih predpisih na področju civilnega letalstva in ustanovitvi Evropske agencije za varnost v letalstvu.
Konkretno v zvezi z zdravstveno sposobnostjo velja obveza po izpolnjevanju omenjenega pogoja že po splošni nacionalni zakonodaji (npr. Zakonu o delovnih razmerjih, Ur. l. RS, št. 21/13 in novele, in ne le področnem zakonu). Uradna oseba, ki vodi konkretni upravni postopek, upošteva vse (področne) predpise, tako obe Uredbi kot nacionalne zakone komplementarno, ne izključujoče, torej vključno z dodatnim pogojem za priznanje pravice, kot ga določa slovenska zakonodaja.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.
Želite podati svoje mnenje: