Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Uporaba domnevno neustavnih ali nezakonitih določb materialnega prava
Datum odgovora: 29. 6. 2011, pregled 19. 12. 2022
Vprašanje:
Ali lahko področno ministrstvo kot pritožbeni organ presoja in odloča o skladnosti materialnega zakona ali predpisa z ustavo oz. zakonom ter ugotovi, da gre za nezakonito določbo, ki je ni mogoče uporabiti, pri tem pa upošteva odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bilo v primeru drugega materialnega predpisa presojeno o identični določbi (npr. prostorskega akta občine) ter zato odpravi odločbo prve stopnje in vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu?
Odgovor:
Pri presoji materialne zakonitosti odločbe, ki se izpodbija s pritožbo lahko pride organ druge stopnje do naziranja, da materialni zakon, drug predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, na podlagi katerega je bilo odločeno o pravnem razmerju v konkretni upravni zadevi, ni v skladu z ustavo ali zakonom. Nastane vprašanje, ali ima organ druge stopnje, zlasti v razmerju do organa prve stopnje, v tem primeru pooblastilo, da odkloni uporabo takšnega splošnega pravnega akta, ki je domnevno v nasprotju z ustavo ali zakonom (exceptio ilegalis). Toda zaradi načela delitve oblasti in vezanosti uprave na veljavne predpise (načelo zakonitosti, 6. člen ZUP) upravni organ, ki odloča v konkretnih upravnih zadevah, takega pooblastila nima; nasprotno, organ druge stopnje je dolžan uporabiti veljavne splošne pravne akte in nima pooblastila presojati ustavnosti in zakonitosti kateregakoli splošnega pravnega akta, sploh drugega izdajatelja. Če prizadeta stranka (ali drug po zakonu upravičen predlagatelj) meni, da splošni pravni akt ni v skladu z ustavo, zakonom ali z mednarodno pogodbo, lahko začne pri Ustavnem sodišču RS postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti takega splošnega pravnega akta.
V postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa lahko Ustavno sodišče z odločbo ugotovi, da je zakon protiustaven in ga v celoti ali delno razveljavi, ali pa odpravi oziroma razveljavi drug predpis, ki ni v skladu z Ustavo ali zakonom. Razveljavitev začne učinkovati naslednji dan po objavi odločbe o razveljavitvi oziroma, ko poteče rok, ki ga je določilo Ustavno sodišče. Zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, se ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno (Sklep Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 4. 2005, I Up 426/2001).
Odločbe Ustavnega sodišča so obvezne, zato jih mora upoštevati tudi organ druge stopnje ob reševanju pritožbe zoper odločbo, ki temelji na neustavnem zakonu oziroma nezakonitem predpisu. Izpodbijano odločbo v konkretni upravni zadevi mora kot nezakonito odpraviti, ne sicer iz razloga, ker temelji na nepravilni uporabi materialnega predpisa, temveč iz razloga, ker zakon, na podlagi katerega je bilo odločeno o pravnem razmerju, ni v skladu z ustavo ali pa ker je uporabljan podzakonski predpis v nasprotju z zakonom ali pa ker drug predpis temelji na zakonu, ki ni v skladu z Ustavo (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 516).
Toda pri odločbah Ustavnega sodišča ne moremo govoriti o analognem učinku razveljavitev idr. ugotovitev na druge akte, ki (še) niso bili predmet presoje pred sodiščem. Kljub temu, če torej sodišče za nek predpis oz. njegovo določbo ugotovi, da ta npr. ni v skladu z zakonom, mora upravni organ drug predpis, ki (še) velja, pa čeprav ima identično določbo kot razveljavljeni, upoštevati. Načelo zakonitosti je namreč element pravne varnosti in predvidljivosti razmerij, kar je pomembno zlasti v upravni sferi, ko upravni organ v razmerju do stranke nastopa oblastno in ne omogoči uveljavitve njenih pravic oz. pravnih interesov, če so v nasprotju z javnim interesom. Pojem javnega interesa pa na določenem področju opredeljuje veljavni predpis, ki ga lahko razveljavi le njegov izdajatelj ali Ustavno sodišče, ne pa upravni organ. Zato sta tako upravni organ prve kot druge stopnje vezana na veljavni predpis, če in dokler velja. Tudi pri presoji utemeljenosti pritožbe mora pritožbeni organ upoštevati veljavno pravo v času izdaje prvostopenjske odločbe, zato bi pritožbeni organ, kolikor bi odredil prvostopenjskemu organu določeno razlago (veljave) materialnega prava, prekoračil svoja pooblastila (gl. 251. člen ZUP). Upravni organ prve stopnje je v ponovnem postopku, če instanca odpravi njegovo odločbo, še vedno samostojen pri aplikaciaji materialnega prava v zadevi in vezan le na zakonitost, torej veljavne predpise.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.