Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Upoštevanje več področnih predpisov, ki določajo pogoje za ugoditev zahtevi
Datum odgovora: 22. 11. 2011, pregled 19. 12. 2022
Vprašanje:
Upravni organ je v upravnem postopku upošteval določila oziroma pogoje podzakonskega predpisa, npr. občinskega odloka, ki šteje v tem postopku kot matični splošni akt, na podlagi katerega se odloči v konkretnem primeru. Organ je zahtevku stranke ugodil. V pritožbenem postopku je drugostopenjski organ prvostopenjsko odločbo odpravil in strankin zahtevek zavrnil iz razloga, da niso izpolnjeni pogoji področnega zakona oziroma drugih predpisov, ki veljajo na istem upravnem področju poleg matičnega, čeprav ti neposredno pogojev v zvezi z matičnim predpisom ne opredeljujejo (npr. po odloku kot matičnem predpisu se za izdajo gradbenega dovoljenja zahteva v določenih primerih kapnica brez azbestne kritine ipd., pravilnik o vodni oskrbi kot drug akt pa ne določa natančneje, kaj pomeni oporečni vodni vir, vendar je pritožbeni organ pritožbi ugodil ravno zaradi oporečnosti vodnega vira). Upravno sodišče je temu stališču pritrdilo.
Ali naj organ v prihodnjih podobnih zadevah upošteva samo matični splošni akt ali tudi druge oziroma kako naj tolmači tudi drug(e) predpis(e) na tem področju v povezavi z matičnim oziroma ali je v drugih primerih vezan na stališče pritožbenega organa in sodišča?
Odgovor:
Načelo zakonitosti nalaga organu, da v upravnih zadevah odloča na podlagi zakona, podzakonskih predpisov, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (6. člen ZUP). Pri tem je organ dolžan upoštevati ustavno hierarhijo predpisov. Predpisi so splošni akti, ki jih v okviru svoje pristojnosti in po predpisanem postopku sprejme ustrezen organ. Podzakonski akt (npr. občinski odlok) je predpis, ki mora biti usklajen z ustavo in zakoni (153. člen Ustave RS), posamični akti (odločbe) organov pa morajo temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Pri tem mora organ upoštevati vse področne predpise, ki urejajo določeno upravno področje.
Načelo zakonitosti je element pravne varnosti in predvidljivosti razmerij, kar je pomembno zlasti v upravni sferi, ko upravni organ v razmerju do stranke nastopa oblastno in ne omogoči uveljavitve njenih pravic oz. pravnih interesov, če so v nasprotju z javnim interesom. Pojem javnega interesa pa na določenem področju opredeljuje veljavni predpis, ki ga lahko razveljavi le njegov izdajatelj ali Ustavno sodišče, ne pa upravni organ. Zato sta tako upravni organ prve kot druge stopnje vezana na veljavni predpis, če in dokler velja. Uradna oseba, ki vodi upravni postopek, mora izvrševati vse predpise in ni pooblaščena za presojo skladnosti predpisov, niti za izvzetje določenega predpisa (Jerovšek et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2004, str. 57). Tudi pri presoji utemeljenosti pritožbe mora pritožbeni organ upoštevati celotno veljavno pravo v času izdaje prvostopenjske odločbe, zato bi pritožbeni organ, kolikor bi odredil prvostopenjskemu organu določeno razlago (veljave) materialnega prava, prekoračil svoja pooblastila (gl. 251. člen ZUP). V upravnem sporu pa lahko sodišče tudi odloči direktno na podlagi zakona, če oceni, da je nek podzakonski predpis v neskladju z zakonom, a učinek ekscepcije je omejen samo na konkretni primer, saj podzakonski akt ne izgubi veljavnosti z učinkom erga omnes (Grafenauer in Breznik, Upravni postopek in upravni spor, 2005, str. 76).
Načelo vezanosti upravnih organov na zakon izhaja že iz ustave, saj po določbi 120. člena Ustave upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v v okviru in na podlagi ustave in zakonov (po Grafenauer in Breznik, Upravni postopek in upravni spor, 2005, str. 75). Organ torej vodi upravni postopek in odloča v upravnih zadevah samostojno na podlagi in v okviru zakonov, podzakonskih predpisov, predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktov (12. člen ZUP).
Organ pa je dolžan pri vodenju in odločanju v upravnih postopkih upoštevati celotno področno zakonodajo, ki ureja področje in ne sme postopati v nasprotju z nobenim področnim predpisom, dokler je ta veljaven. Če torej nek predpis, čeprav ni neposredni temelj za izdajo odločbe, opredeljuje neko podpodročje v zvezi s pogojem po matičnem predpisu specialno in podrobneje, se mora upoštevati skupaj z matičnim z vidika zaščitenega (pod)področnega javnega interesa. Čeprav drug predpis posamičnega pogoja po matičnem predpisu torej ne definira podrobneje ali drugače kot matični (npr. kakšna mora biti kapnica z vidika ne/oporečnosti vodne oskrbe), se mora namen tudi drugega predpisa upoštevati namensko glede na to, katero korist ščiti (npr. pravilnik o vodni oskrbi terja tak vir, da voda ni oporečna). Zato mora upravni organ upoštevati vse predpise teleološko, ne le matičnega z dobesedno navedbo pogojev, v vseh istovrstnih primerih oziroma zadevah tudi v bodoče.
Pri tem primeru ne gre za vprašanje (ne)vezanosti prvostopenjskega organa na stališča in tolmačenje materialnega prava v konkretni zadevi oziroma iz ene zadeve precedenčno na druge oziroma vprašanje samostojnosti. Pač pa gre razumevanje načela zakonitosti v smislu razlage pogojev za pridobitev pravice po vsoti vseh predpisov na nekem področju, tudi z vidika namena zaščite javnih interesov po veljavnih predpisih na več podpodročjih, kjer bi bili ti javni interesi lahko s priznanjem pravice stranki ogroženi. Torej če več različnih področnih predpisov določa več pogojev ali kontekst le teh za izdajo pozitivne odločbe, se pogoj po enem predpisu razlaga s kombinirano rabo drugega(ih) predpisa(ov). Tedaj je upravni organ zavezan upoštevati oba oziroma vse predpisa/e, ne le matičnega. Tako je očitno razlogovalo tudi sodišče in še pred tem pritožbeni organ. Vendar slednje ne odpira vprašanja, ali je organ vezan na stališča višjih nadzornih institucij iz enega primera v drugih zadevah, ampak mora postopati po vseh področnih predpisih že neposredno sam v vsaki (dosedanji ali novi) upravni zadevi. Če upravni organ v te vrste zadevah ne bo postopal upoštevaje vse veljavne predpise in v njih, čeprav le namensko zaščitenih javnih koristi, bodo izdane odločbe v nasprotju z materialnim pravom in tako predmet izpodbijanja prek pritožbe ali razveljavitve po nadzorstveni pravici po prvem odstavku 237. člena ZUP in drugem odstavku 274. člena ZUP.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.