Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Učinek zadržanja po sklepu UstS na predpis, objavljen na internetu in ne v uradnem glasilu
Datum odgovora: 31. 5. 2013, pregled 27. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Upravni organ vodi postopke na podlagi predpisov, ki se tudi spreminjajo (konkretno UE izdaja gradbena dovoljenja po odlokih o prostorskih pogojih občin). Kako naj postopa organ v upravnem postopku, če je izdajatelj predpisa sprejel njegovo spremembo in jo že objavil na svoji internetni strani, a preden je prišlo do objave v Uradnem listu Republike Slovenije, je Ustavno sodišče v postopku presoje zakona, na podlagi katerega je izdan ta predpis, izvajanje merodajnih določb zadržalo (gre za sklep UstS, št. U-I-43/13-8 z dne 11. 4. 2013, po katerem je zadržano izvrševanje prvih treh in dela četrtega odstavka 29. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju, Ur. l. RS, št. 57/12, 109/12).
Ali upravni organ pri izdaji odločbe upošteva nov predpis, ki še ni bil objavljen v uradnem glasilu, preden je Ustavno sodišče zadržalo izvajanje zakona, ki je podlaga za sprejem novele, ali ureditev pred novelacijo?
Odgovor:
Po temeljnem načelu zakonitosti lahko upravni organ vodi postopek in odloči le na podlagi veljavnih predpisov (6. člen ZUP). Nižji predpisi morajo biti ob tem tudi usklajeni z višjimi (npr. odlok, ki ga izda občinski svet o pogojih gradnje na svojem območju, s področnim zakonom, tj. Zakon o prostorskem načrtovanju, ZPNačrt, Ur. l. RS 33/07 in novele).
Kolikor se med postopkom predpisi, na podlagi katerih se odloča v upravnem postopku, spremenijo, pa novele ali področni predpisi ne določajo drugače (zlasti v prehodnih in končnih določbah), se po 251. členu ZUP pri izdaji odločbe uporabi materialno pravo, veljavno v času izdaje odločbe prve stopnje. Da katerikoli predpis oz. splošni akt pridobi eksterni učinek za naslovnike, torej velja kot podlaga za vodenje upravnih postopkov, mora biti po 154. členu Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91-I in novele) objavljen in to v uradnem glasilu. Objava na predpisan način je pogoj za veljavo. Področni zakon sicer določa dopolnilno (29. člen ZPNačrt), da mora biti konkretni predpis (odlok oz. sklep o razširitvi stavbnega zemljišča) objavljen tako na internetu kot v uradnem glasilu. Toda tako po Ustavi kot ZPNačrt je objava tudi v uradnem glasilu pogoj za uveljavitev. Že na splošno tudi velja, da kadar predpis za določene pravne učinke določi dvojnost načina objave (npr. tako pri vročanju z javnim naznanilom, tako na oglasni deski organa kot na internetu), šteje za učinke šele datum zadnje objave.
V zadevnem primeru je bil predpis, ki je podlaga za konkretno odločitev v upravnem postopku, spremenjen med tekom upravnih postopkov s strani normodajalca, vendar še ni prišlo do njegove objave na z Ustavo in ZPNačrt predpisan način, tj. (tudi) v uradnem glasilu - če ni občinskega, v Uradnem listu Republike Slovenije, še preden je UstS sprejelo in objavilo sklep o zadržanju zakona kot podlage za občinske akte. Normodajalec pa je postopek sprejema (sklepa o razširitvi stavbnih zemljišč) izpeljal s svoje strani v celoti še pred zadržanjem zakona, na podlagi katerega se sprejema ta podzakonski predpis (občinskega sveta), vendar akt še ni bil tudi objavljen na oba predpisana načina.
Ob tem 82. člen ZUP v desetem odstavku določa, da mora organ, ki vodi upravni postopek, o tem obvestiti stranke v 15 dneh od zadržanja predpisa, saj tak sklep Ustavnega sodišča ustvarja t. i. tiho prekinitev upravnega postopka (gl. komentar k 82. in 153. členu ZUP, v Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004). Upravni postopek bo stekel dalje, ko bo sodišče meritorno odločilo o izpodbijanih določbah. Čeprav zakon ne ureja neposredno, kako ravnati v primerih, ko ni zadržan neposredno nižji predpis, na podlagi katerega se vodi upravni postopek (tu odlok), ampak je zadržan višji predpis (tu ZPNačrt), ki pa je podlaga za izdajo (novele) nižjega predpisa, menimo, da se učinek odločitve UstS vsekakor po argumentu od manjšega na večje razteza tudi na zadevni primer. Ker je sodišče zadržalo izvajanje zakona, ki je podlaga za spremembo nižjega predpisa, še preden je bil nižji predpis objavljen na predpisan način, ne more biti nižji predpis izdan, zato se ne uveljavi. To ne pomeni, da bi ob zadržanju zakona s strani Ustavnega sodišča bili samodejno zaddržano tudi izvajanje podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi tega zakona, toda v danem primeru je bil zakon kot podlaga zadržan, še preden je bil na njegovi podlagi sprejet podzakonski predpis sploh uveljavljen.
Izpodbijani 29. člen ZPNačrt-B ureja možnost izjemne širitve območij stavbnih zemljišč. Sklep o dopustnosti širitve območja stavbnih zemljišč sprejme občinski svet na pobudo zainteresiranega investitorja gradnje (drugi odstavek 29. člena ZPNačrt-B). O skladnosti takšnega sklepa z navedenimi pogoji se morata izreči tudi ministrstvi, pristojni za kmetijstvo in okolje oziroma za prostor. Če ministrstvi občine v predpisanem roku ne obvestita o morebitni neskladnosti sklepa o širitvi, se šteje, da nanj nimata pripomb (tretji odstavek 29. člena ZPNačrt-B). Drugi stavek četrtega odstavka 29. člena ZPNačrt-B določa, da občina objavi sklep o širitvi na svojih spletnih straneh in v uradnem glasilu občine. Na podlagi teh določb so lahko občinski sveti sprejemali odločitve o prostorskem razvoju občine oz. spreminjali namensko rabo občinskega prostora po postopku, ki se razlikuje od običajnega postopka za pripravo in sprejem občinskih prostorskih načrtov, pri čemer pa lahko prihaja do za okolje oz. prostor težko popravljivih škodljivih posledic, zato je UstS zadevne določbe zadržalo oz. o njihovi skladnosti z Ustavo odločilo prednostno. Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo tudi, da ni ovir, da občine v tem času ne bi pripravile in sprejele občinskih prostorskih načrtov po postopku, kot ga za pripravo in sprejem občinskega prostorskega načrta določa ZPNačrt.
Odločanje na podlagi materialnega predpisa, ki ni bil objavljen na predpisan način, bi predstvaljal kršitev zakonitosti, saj bi se odločalo na podlagi predpisa, ki bi lahko postal podlaga za eksterne učinke v smislu podlage za konkretno upravno odločbo le, če bi bil sprejet in hkrati uveljavljen (objavljen) šele potem, ko je izveden celoten predpisan normodajni postopek. Menimo, da je z vidika demokratičnosti oblasti pogoj za nastop pravnih učinkov predpisa tudi objava (analogno vročitev posamičnega pravnega akta), čeprav je bil sam normodajni postopek predhodno izpeljan pravilno. Torej je v razmerju do naslovnikov norm (strank in upravnih organov, ki podzakonski predpis izvajajo) del postopka uveljavitve predpisa ne le normodajni postopek v ožjem pomenu, ampak tudi predpisana objava.
Ker je v danem primeru časovnica taka, da je bil akt (sklep) občinskega sveta sprejet že pred meseci, nemudoma objavljen na spletu in poslan v objavo na Uradni list RS, vendar je bil (čeprav le par dni) pred objavo konec aprila 2013 že sprejet in objavljen ter začel učinkovati sklep UstS o zadržanju zakonske podlage za tak občinski akt, menimo, da ta, sicer objavljen, a z vidika vseh elementov načina in časa na nepravilen način, ne more veljati.
Žal predpisi obstoječe situacije ne predpostavljajo, zato se postavi vprašanje, ali sprejet (in prepozno objavljen) podzakonski predpis ne zavezuje vsaj izdajatelja, saj ni videti podlage za njegovo odpravo ali razveljavitev oz. ne moremo zatrjevati, da je neobstoječ. Toda menimo, da v dvomu vendar prevlada zorni kot naslovnikov javnopravnih norm, zato se kljub tem dilemam bolj nagibamo k sklepu, da veljave temu aktu ni moč priznati. Torej akt šteje kot sprejet, a neveljaven, zato je lahko "nadomeščen" glede na nemožnost uvevljavitve po zadržanju zakona kot podlage le po istem postopku, kot je bil prvotno sprejet, kar bi bilo smotrno, da ne bi bil objavljen neveljaven akt. Pripominjamo še, da bi morala na splošno strokovna služba normodajalca (tukaj občinska uprava) poskrbeti, da bi bil s strani normodajalca (tu občinski svet) akt objavljen razmeroma hitro po sprejemu, ne s kar par meseci zamika (čeprav je šlo za objavo pri javnem zavodu UL, bi naj občina vsaj urgirala k objavi).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.