Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Sprožitev in odlog izvršbe, če po področnem zakonu a) pravilo nesuspenzivnost ali b) možen odlog v pritožbenem postopku
Datum odgovora: 18. 1. 2010 in 25. 10. 2012 in 2. 6. 2014, pregled 16. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi postopek
Vprašanje:
Upravni organ je v postopku po uradni dolžnosti (inšpekcijskem) izdal odločbo, v kateri je stranki naložil obveznost.
S strani zavezanca je bila podana pritožba, ki je bila odstopljena drugi stopnji, vendar o pritožbi še ni bilo odločeno, pri čemer ZIN določa, da pritožba ne zadrži izvršitve, zato prvostopenjski organ nadaljuje izvršbo. Že po izdanem opozorilu pred izvršbo je zavezanec podal predlog za odlog izvršbe, v katerem izkazuje nepopravljivo škodo. Ker izvršba uradno še ni začeta, o tem ni odločeno. Kako postopati, sploh če bo stranka vložila pritožbo z enakim predlogom odloga po izdaji sklepa o izvršbi? Ali je sploh možno glede na specialno določbo ZIN in ob upoštevanju javnih koristi, izdati sklep o odložitvi upravne izvršbe v inšpekcijskem postopku?
Pritožbeni organ - npr. ministrstvo zoper inšpekcijsko ureditveno odločbo - lahko na predlog stranke/pritožnika ali tudi samo po uradni dolžnosti dovoli, da se postopek izvršbe odloži po področnem zakonu, predvsem če bi s takojšnjo izvršitvijo nastale za stranko nepopravljive posledice. Ali mora medtem, dokler ministrstvo ne odloči, prvostopenjski organ kot izvršilni čakati z izvajanjem izvršbe ali lahko izda sklep o izvršbi? Če se izda sklep o izvršbi, kaj bi potem pomenila določba, da »pritožba ne zadrži izvršbe«?
Kako naj postopa organ, če je zavezanec zoper odločbo, ki še ni izvršljiva (še odprt paricijski rok), vložil pritožbo, v kateri predlaga odložitev izvršbe do odločitve o pritožbi. Kdaj naj organ izdal sklep o odlogu izvršbe, ali je potrebno čakati na izvršljivost? Ali je za odložiti oziroma podaljšati rok za izvršitev ukrepov?
Odgovor:
Izvršba pomeni realizacijo naložene obveznosti po že izvršljivem izvršilnem naslovu (npr. inšpekcijski odločbi, v kateri je določen paricijski rok, ki pa ga zavezanec ni upošteval in obveznosti (še) ni izpolnil). V takem primeru mora izvršilni organ, pri nedenarnih upravnih obveznostih praviloma organ, ki je v postopku odločil na prvi stopnji (npr. inšpektorat), zagotoviti izpolnitev obveznosti po uradni dolžnosti, saj je izpolnjevanje s strani stranke kršenih predpisov in neizpolnitve naložene obveznosti v nasprotju z javnim interesom (drugi odstavek 290. člena ZUP).
Po ZUP velja, da pritožba načeloma zadrži izvršitve izpodbijane odločbe, razen izjemoma (gl. sp.) ali če področni zakon ne določi drugače. Slednje je zaradi varstva javne koristi celo pravilo v določenih postopkih, običajno uvedenih in vodenih po uradni dolžnosti, kot denimo inšpekcijskih. Po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in novele, 30. člen) je v inšpekcijskih zadevah, - ki so vodene v principu v javnem interesu in z verjetnostjo ogrožanja le tega - določeno, da pritožba v vseh inšpekcijskih zadevah ne zadrži izvršitve izdanih (ureditvenih) odločb. V primeru neizpolnitve obveznosti v danem roku po odločbi zato pravilno organ po uradni dolžnosti v 30 dneh od izvršljivosti začne z izvršbo, tako da izda sklep o izvršbi z določitvijo načina prisilitve. Zaradi izvajanja matičnih upravnih postopkov in izvršb po uradni dolžnosti, torej zaradi varstva javne koristi, mora tako izvršilni organ ne glede na morebitno strankino prošnjo za odložitev nemudoma (oziroma po 290. členu ZUP v 30 dneh od izvršljivosti) začeti z izvršilnim postopkom in ga izvesti.
Če pa področni zakon pooblašča za odlog izvršitve le pritožbeni organ, pa vendar lahko prvostopenjski izvršilni organ s sklepom izvršbo odloži, vendar na temelju ZUP, kar pomeni, da morajo biti izpolnjeni pogoji po ZUP; to pa pomeni:
- po tretjem odstavku 292. člena ZUP: vložena pritožba zoper izdani sklep o izvršbi in obstoj razlogov, ki kažejo, da bo pritožbi zoper sklep lahko ugodeno;
- po tretjem odstavku 293. člena ZUP: če je zoper izvršilni naslov ali sklep o izvršbi vložena pritožba ali drugo pravno sredstvo in bi z izvršitvijo nastala nepopravljiva škoda.
Pritožba zoper odločbo o ukrepu, izdano na prvi stopnji, je torej praviloma suspenzivna, zadrži izvršitev izpodbijane odločbe. Odločba postane izvršljiva po 224. členu ZUP šele z dokončnostjo. Vendar lahko področni zakon določi, da pritožba ne zadrži izvršitve, predvsem zaradi varstva javne koristi, kot velja denimo v inšpekcijskih zadevah ali tudi po ZUP v primerih nujnih ukrepov v javnem interesu (236. člen ZUP). V posamično odločbo pa je treba v takem primeru nesuspenzivnost pritožbe vpisati v izrek po 213. členu ZUP.
Glede na določbe ZUP, da in kdaj je možen odlog, prekinitev oz. zadržanje izvršbe, zgolj zaradi principielne nesuspenzivnosti pritožbe po ZIN ali drugem področnem zakonu nikakor ne moremo domnevati, da te določbe ZUP ne pridejo v poštev, saj so nenazadnje določene restriktivno (npr. odlog se dovoli po 293. členu le "izjemoma"). Res pa je treba pretehtati izpolnjevanje pogojev za odlog oz. zadržanje (npr. nastanek zatrjevanih nepopravljivih posledic za zavezanca v primerjavi s posledicami za javni interes in pravice tretjih) toliko skrbneje.
Ne glede na prejem strankine vloge glede odloga, če izvršba še ni bila začeta, naj torej organ izda sklep o izvršbi, razen če lahko na temelju kumulativnega pogoja izpodbijanja izvršilnega naslova (odločbe) in škode kar takoj ugodi predlogu odloga izvršbe. Kolikor pa stranka ni izpodbijala izvršilnega naslova in sklep o izvršbi še ni bil izdan, je predlog po tretjem odstavku 293. člena ZUP prezgoden - o njem se lahko odloča šele, če bo izpodbijan najmanj sklep o izvršbi (po njegovi izdaji in obenem s pogojem škode). Vendar naj se navedeno stranki obrazloži glede na že predhodno podan predlog odloga že v sklepu o izvršbi.
Nadalje je upoštevaje gornje včasih v področnih zakonih določeno, da lahko stranka vloži pritožbo, ki sicer praviloma ne zadrži izvršitve odrejenih ukrepov, toda izjemoma se lahko pod določenimi pogoji izvršba odloži. Tako določa tudi npr. Zakon o veterinarskih merilih skladnosti (ZVMS, Ur. l. RS, št. 93/05, 90/12 – ZdZPVHVVR, 23/13, ZZZiv-C, 40/14 – ZIN-B in 22/18), po katerem sme organ, ki je pristojen za odločanje o pritožbi, izjemoma dovoliti, da se izvršitev odrejenih ukrepov odloži, če se ugotovi, da bi z izvedbo odrejenega ukrepa nastala nepopravljiva škoda, ki je drugače ni mogoče odvrniti, z odlogom pa zdravje ljudi in živali ni ogroženo. Pristojni organ odloča o zadržanju z diskrecijo, torej mora ob odločitvi utemeljiti ne/odlog s sklicem na obseg in namen v področnem zakonu določenega prostega preudarka.
Prvostopenjski izvršilni organ torej izvaja izvršbo odločbe, ki jo je izdal po uradni dolžnosti, tako da izda sklep o izvršbi. Na podlagi pritožbe zavezanca zoper sklep ali izvršilni naslov (odločbo o naložitvi obveznosti) lahko zatem prvostopenjski izvršilni organ po ZUP s sklepom odloži izvršbo, če bi bodisi lahko bilo pritožbi zoper sklep o izvršbi ugodeno bodisi bi ob vloženi pritožbi stranki z izvršitvijo izvršilnega naslova nastale nepopravljive posledice. Če ta organ pretehta, da pogoji niso izpolnjeni, je odlog možen le in šele po področnem zakonu, torej z odločitvijo pritožbenega organa. Če torej prvostopenjski izvršilni organ ne odloži izvršbe po ZUP, se že začeta izvršba prekine po drugem odstavku 293. člena ZUP šele z odločitvijo pritožbenega organa o odlogu izvršbe po področnem zakonu.
Vendar niti ZUP niti področni zakon (npr. v tem primeru ZVMS) ne določata, da je suspenzivne narave že podan predlog za odlog oziroma pritožba. To pomeni, da pride do učinka suspenzivnosti pritožbe ali zadržanja izvršbe le, če pristojni organ tako odredi, ne pa zgolj s strankino vlogo.
Določbo področnega zakona, da pritožba ne zadrži izvršitve zoper določene vrste aktov, je tako treba pojmovati restriktivno, torej izločiti suspenzivnost zgolj v zadevah, kjer področni zakon tako določa, saj gre pri tem nenazadnje za omejitev ustavne pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Če določa nesuspenzivnost pritožbe področni zakon le za ukrepe, torej pritožba ne zadrži izvršitve le zoper odločbe, ki odrejajo ukrepe kot materialno-pravno vprašanje, ki zagotovi cilj spoštovanja tega zakona. V inšpekcijskih zadevah bo tako ukrep torej odločba, s katero inšpektor naloži stranki določeno obveznost, da ne krši veljavnih predpisov.
Odlog izvršbe na predlog zavezanca ali upravičenca je mogoč po izdaji sklepa o izvršbi oziroma sklepa o dovolitvi izvršbe. Kolikor izvršba, kot posebni upravni postopek ni začeta na zakonit način, ni mogoče odločati o njenem odlogu. Pri odlogu izvršbe gre namreč za odlog neposrednih izvršilnih dejanj, s katerimi se zavezanca prisiljuje k izpolnitvi obveznosti, ne pa začetka izvršbe. Organ zato mora začeti izvršilni postopek, ko so izpolnjeni zakoniti pogoji (vključno z izvršljivostjo izvršilnega naslova) tudi, če je zavezanec v pritožbi zoper izvršilni naslov zahteva odlog. Če pritožba ne zadrži izvršitve, je izvršilni postopek treba začeti najkasneje v 30 dneh od nastopa izvršljivosti, vendar je o odlogu treba odločiti nemudoma po začetku izvršilnega postopka.
Če se zahtevi za odlog ugodi, je v izreku treba določiti, da se bo izvršilni postopek nadaljeval z izdajo (vročitvijo) odločbe o pritožbi. Organ zaradi zahteve za odlog ne more podaljšati materialnega roka za izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova (o nedopustnosti podaljšanja roka glej primer) niti izpolnitvenega roka, določenega s sklepom o izvršbi. Z odlogom izvršbe se do odločitve o pritožbi le odloži (zadrži) tek izpolnitvenega roka in posledično izpolnitvena obveznost zavezanca, ki bi imela za posledico izvedbo neposrednih izvršilnih dejanj.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.