Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Sprememba ali razveljavitev ali ugotovitev neustavnosti materialnega predpisa - vpliv na že pridobljene pravice ali obveznosti in njihovo izvršbo
Datum odgovora: 4. 2. 2010 in 2. 6. 2014, pregled 25. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Upravni organ je v postopku po uradni dolžnosti izdal odločbo o naložitvi ukrepa zoper stranko. Kasneje se je področni zakon, ki določa obveznosti, spremenil tako, da bi zavezanec še vedno moral izpolniti določeno obvezo, a v manjšem obsegu, kot odrejeno s prvotno odločbo.
Ali se glede na naknadno spremembo materialnega predpisa odločitev upravnega organa lahko spremeni (dopolni, odpravi, razveljavi) in v katerih primerih?
Kako pa gre postopati, če je predpis, ki je bil temelj za odločitev oz. naložitev obveznosti, Ustavno sodišče obravnavalo kot neskladnega z Ustavo in sprva zadržalo njegovo izvajanje, nato pa ga ravno v relevantnem delu razveljavilo? Postopek je tekel tako, da je bil celo že izdan sklep o izvršbi, nakar je stranka vložila pritožbo, v kateri se sklicuje na vložitev ustavne pritožbe in pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti določbe zakona, na podlagi katere je bila izdana predmetna odločba. Ustavno sodišče je za tem s sklepom zadržal izvrševanje predmetne zakonske določbe do končne odločitve Ustavnega sodišča. Inšpektor je zato izdal sklep o odložitvi izvršbe na podlagi 293. člena ZUP - do končne odločitve Ustavnega sodišča. Vmes se o pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe ni odločilo. Dve leti kasneje je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno sodbo, da je zakonska določba v neskladju z Ustavo ter da se (v primerih kot je ta, ki je bil predmet inšpekcijskega postopka) do drugačne zakonske ureditve ne uporablja ureditev po tem zakonu in po izvršilnih predpisih, izdanih na njegovi podlagi. Ali je inšpektor pravilno ravnal, ko je (kljub izvršljivi in pravnomočni odločbi) izdal sklep o odložitvi izvršbe? Kako naj sedaj ravna, naj izvršbo ustavi?
Odgovor:
Upoštevaje določbe prvega odstavka 225. člena ZUP postane odločba, ki se ne more več izpodbijati v upravnem sporu ali v drugem sodnem postopku, pa je stranka z njo pridobila pravice oz. so ji bile z njo naložene kakšne obveznosti, pravnomočna. Pravnih razmerij, urejenih s pravnomočno odločbo, ni mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti, razen v primerih izrednih pravnih sredstev, ki jih in katerih postopek ureja zakon (posebni zakon ali ZUP; po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 629).
V kolikor pa spremenjen predpis nalaga upravnemu organu ponovno odločanje o zadevi, ker so merila po novi ureditvi za stranke ugodnejša, mora upravni organ slediti določbam materialnega predpisa v zvezi s (ponovnim) odločanjem o stvari - organ lahko priznava pravice in pravne koristi ter nalaga obveznosti s posamičnim aktom le, če jih, in v obsegu, v katerem jih priznava ali nalaga materialni predpis (6. člen ZUP) - po Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 55). Ob navedenem mora organ spoštovati tudi varstvo pravic strank (7. člen ZUP), iz česar izhaja dolžnost organa, da z vsemi strankami ob enakih pogojih ravna enako (po Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 96). Ob izkazani materialni podlagi (zakonsko pooblastilo) za (ponovno) odločanje, upravni organ prav tako ne sme poseči v izdano - pravnomočno odločbo (v smislu odločanja za nazaj - odprava odločbe). Obstoječo odločbo se lahko samo rezveljavi in nadomesti z novo (z učinkom za naprej). Če pa take podlage za ponovno odločanje v področnem zakonu ni, upravni organ ne sme posegati v že izdano odločbo, čeprav je nova ureditev ugodnejša za stranko, saj bi sicer kršili ustavna načela zakonitosti, enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic. Po teh načelih se namreč odloča v določnem trenutku na podlagi veljavnega predpisa za vse stranke v tem trenutku enako (prim. 251. člen ZUP in nasl.). Zakon lahko le izjemoma poseže v pravnomočno odločbo. Pravna varnost zahteva nespremenjenost pravnega razmerja, ki izhaja iz dane odločbe. Zaradi tega je treba dati odločbi tako lastnost, ki izključuje njeno odpravo, razveljavitev ali spremembo. Temu sta namenjena instituta dokončnosti in pravnomočnosti, ki onemogočata odpravo, razveljavitev ali spremembo stanja z novo odločbo, s katero bi se nadomestila prejšnja, razen v izjemnih položajih z izrednimi pravnimi sredstvi (158. člen Ustave RS in 225. člen ZUP). Vendar ZUP ne določa rabe izrednih pravnih sredstev ob spremembi zakona, ki je bil podlaga za izdajo odločbe, če po njeni izdaji in izvršljivosti spreminja višino obveznosti (prim. 260., 273., 274., 278. in 279. člen). Institut pravnomočnosti preprečuje ponavljanje postopkov in ponovno odločanje v isti zadevi, v kateri gre za isto stvar in za isto zadevo, ne glede na to, ali je bila zadeva prvotno pravilno rešena (ne bis in idem). Tako pravnomočna odločba, s katero se je v upravnem postopku ugotovila in priznala določena pravica/naložila določena obveznost, pravno učinkuje in tudi organ ne more zanikati pravnega učinka odločbe niti pravice/obveznosti (Androjna in Kerševan, 2006, str. 434–439). Čeprav je delovanje po veljavni zakonodaji v javnem interesu, se v konkretnem primeru v prvotne odločbe zato ne posega – ne glede na to, ali je rok za izvršbo že potekel in ali so bile že izvršene, saj ZUP ne opredeljuje izrednega pravnega sredstva, na podlagi katerega bi lahko posegali v takšne pravnomočne oziroma izvršljive odločbe iz razloga spremembe predpisa kot podlage za izdajo izvršilnega naslova (Kovač, Rakar in Remic, Upravno-procesne dileme 2, 2012, gl. primer 105).
Seveda pa lahko organ (ali na zahtevo stranke ali ex offo, kot sicer velja v teh zadevah) sproži nov postopek. A pri takem novem odločanju NE gre za isto zadevo (prim. četrto točko prvega odstavka 129. člena ZUP), saj gre za drugačno pravno stanje, čeprav isto stranko, v jedru isto pravico oz. obveznost in morda tudi nespremenjena dejstva.
Ker pa bi bilo treba tako odločbo izvršiti po uradni dolžnosti, novi predpisi pa opredeljujejo javno korist očitno ohlapneje kot v času odločanja, se spremembo materialnega predpisa upošteva v izvršbi, tako da se v delu izreka odločbe, ki presega pogoje po novi ureditvi, izvršilni postopek ne uvede in se smiselno šteje, da je bila v tem delu izvršba ustavljena.
Pri prvotnih pravnomočnih odločbah, tj. izdanih pred spremembo zakonodaje, če so pogoji za stranke po novem zakonu ugodnejši, se zato sicer ne posega v že izdane odločbe, vendar se po drugi strani ne uvede izvršilni postopek, čeprav obveznost po prvotni odločbi ni izpolnjena. Sestavi se le uradni zaznamek, v katerem se navede, da izvršba zaradi neizpolnitve obveznosti glede na trenutno veljavno zakonodajo ni več v javnem interesu. Da bi organ zavezance obveščal, da jim ni treba izpolniti že izvršljivih odločb, pa ni pravne podlage. Še več, organ tega ne sme storiti, saj je glede na pravnomočnost in veljavo predhodnih odločb pravna veljava teh odločb vendar nesporna. ZUP neposredno te situacije torej ne ureja, a s kombinacijo načel in pravil pridemo do stališča, da so izvršljive odločbe po prejšnjem strožjem zakonu za stranke še vedno veljaven pravni temelj za izpolnitev obveznosti, po drugi strani pa ni – več – podlage, da bi upravni organ na podlagi teh odločb stranke prisiljeval k izpolnitvi obveznosti po odločbi čez mero, ki jo določa novi predpis (Kovač, Rakar in Remic, ib., str. 356).
Kolikor pa je bila v zadevi izvršba že začeta (izdan sklep po 290. členu ZUP), šele nato pa predpis kot podlaga upravne obveznosti spremenjen ali analogno razveljavljen oz. ugotovljen kot neskladen z Ustavo prek odločbe Ustavnega sodišča, se izvršilni postopek ustavi - delno ali v celoti, odvisno od obsega spremembe predpisa oz. ne/obstoja javnega interesa za celotno naloženo obveznost. Po 293. členu ZUP se namreč po uradni dolžnosti izda sklep o ustavitvi že začete izvršbe, kolikor je obveznost izpolnjena, če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen, se ugotovi nedovoljenost izvršbe ipd. Očitno gre za pravne položaje, katerim je sprememba predpisa ali njegova razveljavitev oz. ugotovitev kot neskladnega z višjimi pravnimi akti, ki obveznost odpravi ali zmanjša, povsem enaka - javnega interesa torej za izpolnitev obveznosti ni (več).
Še pred tem pa je organ po naši oceni ravnal pravilno, ko je v skladu s tretjim odstavkom 293. člena ZUP izvršbo odložil na predlog zavezane stranke - sicer kot poseben zahtevek v okviru pritožbe zoper sklep o izvršbi, upoštevaje, da se vloga obravnava po namenu, ki ga stranka zasleduje ne glede na njen naziv. V zadevi je bilo zoper izvršbo oz. izvršilni naslov in sam predpis očitno res vloženo pravno sredstvo, zato se tedaj izvršbo odloži, ob kumulativnem pogoju, če bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda (prim. analogno z zadržanjem matičnega postopka po desetem odstavku 82. člena ZUP). Tudi določbe o odlogu oz. zadržanju naložitve in prisilitve izvršitve obveznosti torej potrjujejo smisel in zakonitost izvršbe le v mejah javnega interesa, kot ga določa veljavni predpis.
Ob tem pa bi moral organ takoj odločiti o pritožbi glede sklepa o izvršbi, če je ta presegala zgolj predlog za odložitev oz. zadržanje izvršbe (ne čakati kar dve leti), saj bi organ lahko tudi na podlagi prvotne pritožbe po ZUP že po uradni dolžnosti izdal sklep o zadržanju izvršbe po tretjem odstavku 292. člena ZUP, če bi presodil, da obstajajo razlogi, da bo tej pritožbi (zoper sklep o izvršbi) ugodeno. Pritožbo, ki ni bila vložena pri drugostopenjskem organu, bi moral prvostopenjski organ torej nemudoma odstopiti pritožbenemu.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.