Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil kot podlaga za konkretne postopke in njihovo izpodbijanje pred sodiščem
Datum odgovora: 28. 11. 2013, 27.12. 2013 in 24. 3. 2014, pregled 27. 12. 2022 in 9. 8. 2023
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Ali imajo splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil pravno naravo predpisa, da tako zavezujejo kot pravna podlaga vse udeležence konkretnih in posamičnih postopkov na podlagi teh aktov, oziroma le "internega" (podzakonskega) akta (npr. Merila za kreditno vrednotenje študijskih programov po ECTS, ki jih je sprejela nacionalna agencija, ali Hišni red, ki ga sprejme svet osnovne šole, ali Pravila npr. o izvajanju postopkov glede pravic iz obveznih socialnih zavarovanj, ki jih sprejme pristojni javni zavod, ter npr. pravilnik fakultete)?
Ali so ti akti lahko predmet ustavnopravne presoje pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije, če niso predpis?
Ali lahko tožnik v upravnem sporu Upravnemu sodišču v tožbi predlaga, da postopek prekine in pošlje zahtevo za oceno ustavnosti na Ustavno sodišče, po odločitvi pa nadaljuje postopek in odločbo morebiti odpravi?
Odgovor:
Institut javnega pooblastila, ki pomeni prenos dela funkcije državne uprave na osebe, ki se strukturno ne vključujejo oziroma niso del državne uprave, ureja 121. člen Ustave Republika Slovenije (Ustava RS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.) ki določa, da lahko samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki, v kolikor to omogoča oz. daje podlago zakon, dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave. Možnost podelitve javnega pooblastila za izvrševanje določenih upravnih nalog ureja tudi Zakon o državni upravi (ZDU-1, Ur. l. RS, št. 113/05 in nasl.) v svojem 15. členu. Na podlagi javnega pooblastila oz. izrecne t. i. izvršilne klavzule v zakonu pa lahko nosilci javnih pooblastil izdajajo tudi splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil, kakor tudi odločajo v konkretnih upravnih zadevah ter opravljajo t. i. realna oz. materialna dejanja.
Pooblastilo izdajanja splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil obsega pooblastilo nosilcu javnega pooblastila, da s svojim splošnim oz. abstraktnim aktom na obvezen način, torej kot obvezno pravo, ureja pravna vprašanja oz. razmerja. Ali gre za splošen akt, ki je izdan za izvrševanje javnih pooblastil, in v kolikšni meri njegova pravila učinkujejo kot javno pravo, pa je potrebno ugotavljati v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer na način, da se ugotovi, ali učinkujejo pravila splošnega akta na enak način kot predpis oz. kaj je za to potrebno:
- načelo pravne države (2. člen Ustave RS) namreč zahteva že, da so pravne norme javnosti dostopne na obličen način, z namenom, da se vsakdo lahko zanesljivo seznani z njihovo vsebino. Tako je pravilno objavljanje pravnih predpisov eden izmed glavnih pogojev za začetek veljavnosti abstraktnih pravnih norm (Šturm et al., Komentar Ustave RS, 2002, str. 1027-1028). ZDU-1 sicer v 72. členu izrecno določa obvezo nosilca javnega pooblastila, da splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil objavlja v Uradnem listu RS, medtem ko je na drugi strani praksa Ustavnega sodišča v preteklosti odstopala od navedenega (odločba US, št. U-I-243/95 z dne 16. 4. 1998). Vendar pa se morajo od uveljavitve ZDU-1 in tudi ob upoštevanju 7. člena Zakona o Uradnem listu(ZUL, Ur. l. RS, št. 112/05 in nasl.) splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil objavljati v Uradnem listu RS;
- nadalje se je potrebno dotakniti vprašanja, ali je nosilec javnega pooblastila izdal nek splošen akt v okviru in mejah danega zakonskega javnega pooblastila in posledično v okviru svoje pristojnosti, saj mu le zakon daje pooblastilo, da s svojim splošnim aktom na obvezen način uredi določena vprašanja oz. razmerja;
- in nenazadnje je ključno, da se ugotovi, ali določen akt dejansko vsebuje norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti na abstrakten in splošen način (posamični akti, s katerimi se v konkretnih situacijah urejajo pravice in obveznosti posameznikov niso splošni akti) ter ali imajo pravila splošnega akta erga omnes učinek (ali učinkujejo navzven, na naslovnike, ki s tem nujno ne soglašajo, torej ne le inter partes).
Glede na vprašanje, ali je mogoče splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil šteti kot predpis oz. kot podzakonski akt ter nadalje, ali je tak akt posledično podvržen ustavnopravni presoji, Ustava RS v 160. členu med drugim izrecno določa, prav tako 21. člen Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS, Ur. l. RS, št. 64/07 in nasl.), da je Ustavno sodišče Republike Slovenije pristojno, da odloča o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, tako z Ustavo RS, zakoni kot tudi s podzakonskimi akti. Posledično lahko razberemo in sklepamo, da splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil niso na isti hierarhični ravni kot podzakonski akti oz. predpisi in jih tako ne moremo enačiti z njimi (vsaj v dobesednem pomenu besede ne), saj pri je presoji splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil ključno ravno to merilo presoje, torej da morajo bili v skladu z podzakonskimi predpisi. Po drugi strani pa 74. člen ZDU-1 celo dopušča, da lahko nosilci javnih pooblastil izdajajo npr. pravilnike (ki pa so po naravi pravnega akta podzakonski izvedbeni akti), v kolikor jih za to pooblašča zakon in tako odstopa od navedenega (gl. Šturm et al., Komentar URS, 2002, str. 1098). A kljub v preteklosti različni praksi Ustavnega sodišča RS pri presoji oziroma nepresoji splošnih aktov ter dilemi o njihovi pravni naravi (gl. npr. odločbi US U-I-328/94 z dne 16. 11. 1995 in U-I-176/94 z dne 5. 10. 1995), je slednje zavzelo stališče, da pri tolmačenju ter vprašanju obravnave oz. podvrženosti presoje nekega splošnega akta ustavnopravni presoji in posledično kaj šteti kot predpis (ne glede na to ali je to podzakonski predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil), se ne sme opirati le na formalne kriterije in poimenovanje akta, ampak je potrebno upoštevati vsebinski vidik. To pomeni: če določen akt, kot je splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, vsebuje abstraktne in splošne norme, je izdan v okviru podeljenega javnega pooblastila in je objavljen, potem tudi učinkuje navzven kot predpis ter tako izpolnjuje materialni kriterij tudi za ustavnopravno presojo (več o izkazovanju pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil v primeru Izkazovanje pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil).
Tako da je potrebno pri vprašanju, kdaj obravnavati določen splošen akt za izvrševanje javnih pooblastil kot predpis oz. kdaj ne in tako posledično razumeti tudi njegovo pravno naravo, izhajati iz tega, ali slednji učinkuje kot tak (ne glede na to, ali ga poimenujemo splošni akt ali podzakonski akt ali kaj tretjega). Toda čim gre za "pravi" splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, ta zavezuje enako kot predpis, in se ga lahko izpodbija enako kot predpis.
V času njegove veljave ti akti tako predstavljajo tudi zakonito podlago za izdajo posamičnih aktov, s katerimi nosilec javnega pooblastila odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pravnih oz. fizičnih oseb v konkretnih upravnih postopkih (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, komentar k 1. členu ZUP).
Če stranka sproži upravni spor na podlagi domnevno nezakonitega konkretnega posamičnega upravnega akta, izdanega na podlagi morebiti neustavnega ali nezakonitega splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, sodišče postopka ne prekinja s posredovanjem presoje splošnega akta Ustavnemu sodišču oz. ne šteje, da bi šlo pri presoji tega splošnega akta za predhodno vprašanje (kot določa 47. člen ZUS-1), saj vsa sodišča, tudi Upravno sodišče RS, sodi neposredno na podlagi Ustave in zakonov, medtem ko morebitni nezakonit nižji akt preskočijo (t. i. exceptio illegalis) in izpodbijan posamični akt presodijo le glede skladnosti z zakonom, ne npr. pravilnikom fakultete.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.