Zadeva: Samostojnost organa prve stopnje pri ponovnem odločanju v isti zadevi zaradi odprave odločbe v pritožbenem postopku

Datum odgovora: 30. 5. 2011, pregled 18. 12. 2022

Vprašanje:

Strankino vlogo prvostopenjski upravni organ z odločbo zavrne. Stranka se uspešno pritoži na drugostopenjski organ, ki ugotovi, da je organ prve stopnje nepopolno ugotovil dejansko stanje in da v odločbi ni mogoče zaslediti zakonske podlage, na katero se opira pri odločitvi oz. je ta napačno interpretirana. Organ druge stopnje tako odločbo odpravi in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Kako naj postopa prvostopenjski organ, ki vztraja pri tem, da je pridobil vsa potrebna dokazila in upošteval ustrezne zakonske predpise in je ponovno prišel do enake odločitve kot prvič? Ali je organ prve stopnje dolžan upoštevati interno navodilo drugostopenjskega organa? Kaj mora uradna oseba v takem primeru upoštevati, napotke v odločbi druge stopnje ali določbe zakona?

Odgovor:

V skladu z načelom materialne resnice je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Namreč zgolj na podlagi verjetno izkazanih dejstev lahko organ odloči le v primeru, da tako določa zakon (8. člen ZUP). Organi, ki postopajo v upravnih zadevah, morajo ravnati po ZUP (1. člen ZUP) in odločati po zakonu, po drugih predpisih državnih organov in po splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (6. člen ZUP).

Načelo zakonitosti v upravnem postopku ima torej dve razsežnosti, formalno in materialno. Delo upravnih organov posledično ne sme biti arbitrarno, samovoljno (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 77-78). Uporaba napačnega materialnega zakona, drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, pomeni kršitev načela zakonitosti pri odločanju v upravni zadevi, ki neposredno vpliva na vsebino izdane odločbe. Takšno kršitev predstavlja tudi uporaba sicer ustreznega materialnega predpisa, ki pa mu je organ s svojo razlago dal napačen smisel. Zaradi spoštovanja načela zakonitosti upravni organ ne sme po lastni presoji odkloniti uporabe nižjega predpisa, ki bi bil po njegovem mnenju v nasprotju z višjim predpisom, lahko pa nižji predpis razlaga na tak način, ki bi bil po njegovem mnenju skladen z višjim predpisom, če pri tem ostaja v okviru, ki ga dopuščajo metode razlage in upoštevaje izjemo, ki se nanaša na pravo ES / EU (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 78-79 in 87-92).

Organi vodijo in odločajo v upravnih zadevah samostojno v okviru in na podlagi zakonov, podzakonskih predpisov, predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (načelo samostojnosti, prvi odstavek 12. člena ZUP). Samostojnost pri vodenju in odločanju je namenjena zagotovitvi strokovnega, objektivnega in učinkovitega dela v upravnem postopku, ki mora temeljiti tudi na načelu zakonitosti - samostojnost torej ni absolutna. Samostojnost organa pri odločanju je omejena, če drugostopenjski organ v pritožbenem postopku odpravi odločbo zaradi nezakonitosti in mora prvostopenjski organ pri ponovnem odločanju ravnati po navodilu pritožbenega organa iz njegove odločbe (tretji odstavek 251. člena ZUP). Za dovoljen poseg v samostojnost gre tudi, če je sodišče v upravnem sporu s sodbo odpravilo upravni akt in toženi stranki naložilo, da mora pri ponovnem odločanju upoštevati stališča, ki se tičejo postopka in da je organ vezan na pravno mnenje sodišča iz njegove sodbe (četrti in peti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/2006 in nasl.). V obeh primerih je samostojnost organa omejena pri odločanju o konkretni upravni zadevi.

Nedovoljenega posega v samostojnost dela organa ne pomenijo tudi generalne usmeritve in navodila višjega organa za delo nižjega organa, za organiziranje njegovega dela, za spremljanje pojavov, ki terjajo ustrezno ukrepanje ali za izvajanje predpisov na določenem področju. V teh primerih gre za splošna navodila (instrukcije), za splošno usmerjanje strokovnega dela, ki se ne nanaša na konkreten primer (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 102-103; primerjaj z Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 116-117; glej tudi 23., 48. in 49. člen Zakona o državni upravi (ZDU-1, Ur. l. RS, št. 113/05 in nasl.)). Na splošno je treba ločiti navodila ministrstva, ki se ne nanašajo na konkretno zadevo, ampak skupek istovrstnih vprašanj. Taka navodila, neredko posredovana v smislu tolmačenja področnega zakona, za druge organe niso zavezujoča kot predpis, saj imajo pravno naravo (le) interne okrožnice. Taka interna ali notranja navodila nadrejenega upravnega organa podrejenemu upravnemu organu nimajo zunanjih učinkov, temveč pomenijo usmerjanje izvrševanja upravnih nalog. Zato predvsem stranke nanje niso vezane. Kljub le internemu učinku pa imajo ta upravna navodila značaj pravnih aktov, ki vsebujejo pravne norme ter vzpostavljajo načelno vezanost nižjih upravnih organov (podrobno o teh vidikih Androjna in Kerševan, Upravni proces, 2006, str. 116).

V kolikor je stranka mnenja, da je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno ali napačno ima po prvem odstavku 237. člena ZUP pravico do pritožbe, ki jo je stranka v tem primeru tudi uveljavljala. Če drugostopenjski organ pritožbi ugodi, lahko vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek, če meni, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, pri tem pa je dolžan organ prve stopnje opozoriti, v čem je treba dopolniti postopek. Prvostopenjski upravni organ mora načeloma slediti zahtevam organa druge stopnje, saj v tem primeru ne gre več za popolno samostojnost organa prve stopnje pri odločanju v zadevi (glej Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 683), s tem tudi sledi procesnemu redu (formalna zakonitost). V primeru, da organ prve stopnje ob ponovnem odločanju ne sledi opozorilom o potrebni dopolnitvi postopka in ne ravna v skladu z odločbo organa druge stopnje, organ druge stopnje ob ponovni obravnavi pritožbe reši zadevo sam (četrti odstavek 251. člena ZUP). Ob upoštevanju ugotovljenega dejanskega stanja in uporabi zakonite pravne podlage organ tudi v ponovljenem postopku lahko izda enako meritorno odločitev, kot je bila odpravljena, vendar mora v njej odpraviti napake, na katere ga je opozoril pritožbeni organ druge stopnje.

Pravno zavezujočo razlago pomena zakonske norme lahko sprejme zgolj zakonodajni organ (t. i. obvezna razlaga zakona - glej npr. obvezno razlago zakona o lokalni samoupravi). Interno navodilo, ki ga izda organ druge stopnje organom prve stopnje glede razlage vsebine področnega zakona, ni predpis, zato organi prve stopnje nanj pri odločanju niso vezani niti se ne smejo nanj sklicevati. Gre za pravne akte, ki imajo zgolj notranji (interni) pravni učinek, ne pa zunanjega (eksternega) učinka - zato tudi ne štejejo za predpise (primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998). Pri odločanju o konkretni upravni zadevi torej upravni organ prve stopnje ni vezan na novo razlago zakonske norme organa druge stopnje, ki predstavlja splošno navodilo - v skladu z načelom samostojnosti in zakonitosti mora odločiti samostojno, upoštevaje le predpise.

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...