Zadeva: Ravnanje organa s pobudo in začetek postopka po uradni dolžnosti

Datum odgovora: 6. 10. 2010, pregled 11. 12. 2022

Vprašanje:

Kako mora postopati organ, če vložnik predlaga, da upravni organ začne postopek, ki se pa lahko začne le po uradni dolžnosti? Ali se glede na črtanje drugega odstavka 126. člena ZUP z novelo take vloge sploh ne obravnava, vložniku pa se odgovori z dopisom? Ali se ravna enako, če organ presodi, da obstajajo pogoji za uvedbo postopka ali pa če ne? Ali se v slednjem primeru pobudo za uvedbo postopka po uradni dolžnosti zavrže po 129. členu ZUP (ker vložnik ne more biti stranka)? Kakšno je pravilno postopanje upravnega organa, če prejme vlogo za začetek postopka, ki se vodi po uradni dolžnosti? Kako je opredeljen položaj prijavitelja v takšnem postopku? Kdaj mora upravni organ začeti postopek po uradni dolžnosti in kdaj točno se postopek v takem primeru začne? Kakšen akt izda upravni organ v primeru, če organ med postopkom ugotovi, da ni več javnega interesa za nadaljevanje postopka?

Po ZUP se upravni postopek po uradni dolžnosti uvede, če tako določa področni zakon ali terja javna korist. Iz veljavne področne zakonodaje in Kataloga javnih pooblastil, nalog po zakonu in storitev, ki jih izvajajo upravni organi (npr. centri za socialno delo, v nadaljevanju CSD), denimo izhaja, da že ob prijavi o npr. neustrezni skrbi za otroka ali suma zanemarjanja na CSD vzporedno potekata dva postopka (svetovalni in upravni). Ali je uvedba upravnega postopka po uradni dolžnosti (npr. s postavitvijo otroku skrbnika za posebni primer, imenovanjem strokovne komisije, razpisom ustne obravnave in izdajo odločbe, ki vsebuje vmesne cilje, naloge udeleženih in merila za prenehanje ukrepa) vedno nujna?

126. člen ZUP pravi, da pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. Ali sta pogoja kumulativna oziroma z drugimi besedami, kako je z javnim interesom?

Odgovor:

126. člen ZUP določa, da obstoj okoliščin, ki narekujejo začetek upravnega postopka po uradni dolžnosti na podlagi zakona oziroma drugega predpisa ali zaradi varstva javnih koristi, lahko ugotovi organ sam, lahko pa ga o takšnih okoliščinah obvestijo občani oziroma organizacije ali pa ga na to opozorijo drugi organi. Slednji pri tem niso stranke v postopku, njihova opozorila oziroma vloge tudi niso zahteve za začetek upravnega postopka, ampak le podlaga za morebitno pobudo pristojnega organa, da začne upravni postopek po uradni dolžnosti. Zato se pobuda za uvedbo postopka po uradni dolžnosti nikoli ne zavrže, saj nima pravna narave zahtevka stranke (in zanjo ne veljajo pravila 129. člena ZUP).

Ker vložniki navedenih vlog in opozoril niso stranke v postopku, tudi nimajo nobenega pravnega zahtevka, o katerem bi moral organ odločiti v upravnem postopku (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 277). Vlog občanov oziroma organizacij in opozoril drugih organov v tem primeru praviloma ni mogoče šteti kot obvezno podlago za uvedbo postopka, saj organ o tej odloča samostojno (12. člen ZUP). Vseeno pa velja tudi za postopek po uradni dolžnosti dodati, da je treba analogno upoštevati pri presoji o začetku postopka procesne predpostavke kot izhajajo iz 129. člena ZUP (da je zadeva sploh upravna, da je stranka stvarno legitimirana ter da se o isti zadevi že ne vodi upravni ali sodni postopek oz. še ni bilo pravnomočno odločeno).

• Če organ oceni, da je treba postopek uvesti po uradni dolžnosti zaradi zaščite javnega interesa, mora takoj ob uvedbi postopka tudi presoditi, ali ima posameznik ali organizacija, ki se je nanj obrnila z vlogo, v postopku položaj stranskega udeleženca. Če presodi, da ni izkazanega pravnega interesa pobudnika, ga je pa ta zahteval, mora organ o tem odločiti s sklepom iz prvega odstavka 142. člena ZUP. Hkrati z odločitvijo o statusu stranskega udeleženca organ pobudnika tudi obvesti o uvedbi postopka.

• Če pa organ oceni, da pogoji za uvedbo postopka po uradni dolžnosti niso podani, postopka ne uvede, pobudnika pa mora vseeno obvestiti po 17. členu Uredbe o upravnem poslovanju (Ur. l. RS, št. 9/18 in novele). Na vlogo, ki nima narave zahteve, je pristojni upravni organ dolžan reagirati na način, da posameznika ali organizacijo obvesti, kaj je v zvezi z njeno vlogo ugotovil, zlasti če mu obvestitev stranke nalaga poseben predpis (Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2008, str. 368). V obvestilu v obliki dopisa mora organ pobudnika obvestiti, ali je postopek uvedel ali ne, pri čemer ni dolžan svoje odločitve utemeljevati. Organ mora nadalje paziti, da pobudniku kot osebi brez položaja stranke ne razkrije varovanih podatkov.

Upravni postopek se začne po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če pristojni organ ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi varstva javne koristi začeti upravni postopek (126. člen ZUP). V nadaljevanju 127. člen ZUP določa, da se upravni postopek po uradni dolžnosti začne, ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje (na primer postavi se izvedenec, zasliši se pričo, opravi se ogled itd.). Če upravni organ med postopkom spozna, da javna korist glede na ugotovljeno dejansko stanje ni ogrožena, s posebnim sklepom ustavi postopek (četrti odstavek 135. člena ZUP). V primeru pa, da se lahko postopek v isti upravni zadevi začne tudi na zahtevo stranke, mora organ postopek nadaljevati, če stranka to zahteva (tako tudi Androjna in Kerševan, Upravni proces, 2006, str. 294).

Poseben primer postopka po uradni dolžnosti je postopek inšpekcijskega nadzora, ki je sicer urejen v krovnem Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in novela). Postopek inšpekcijskega nadzora se začne samo po uradni dolžnosti, ne glede na to, da se inšpektor za začetek postopka večkrat odloči – poleg redno načrtovanih nadzorov – na podlagi sporočil, pobud ali prijav posameznih vlagateljev, ki načeloma niso stranke v tem postopku. Po določbah 24. člena ZIN mora inšpektor obravnavati pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih. Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS (št. U 500/94-7 z dne 22. 5. 1996, VS12133), je sodišče izreklo, da zaradi uvedbe inšpekcijskega postopka zgolj po uradni dolžnosti tožnikova prijava šteje le kot podlaga za uvedbo postopka po uradni dolžnosti, zato tožnik, ki je dal tovrstno prijavo, nima lastnosti stranke v tem inšpekcijskem postopku in ne more zahtevati izdaje odločbe. Sam dopis inšpekcijskega organa, s katerim je tožnika obvestil o svojih ugotovitvah, pa po vsebini in obliki nima znakov odločbe, izdane v postopku na prvi stopnji, zoper katero bi imela stranka pravico pritožbe. Ker ZIN opisano postopkovno vprašanje rešuje specifično, v tem delu zgoraj navedene določbe UUP ne pridejo v poštev, ampak se postopa le po ZIN. Ta zakon med drugim posebej določa, da se prijavitelja obvesti (z dopisom) o postopanju organa le, če prijavitelj to ob prijavi izrecno pisno zahteva, pri čemer se prijavitelja obvesti ob uvedbi postopka tudi o odrejenih ukrepih.

Uvedba upravnega postopka po uradni dolžnosti ni nujna, če področni predpisi prepuščajo presojo glede ogroženosti javne koristi upravnemu organu. To velja tudi oz. zlasti pri CSD vzporedno s svetovalnim delom. Uvedba upravnega postopka je smiselna, kadar obstaja sum, da organ drugače (npr. s svetovalnimi ukrepi) nastalega protipravnega stanja ne bo mogel rešiti (oz. če gre za neodložljive ukrepe ali kakršnokoli drugo skrajno ogroženost otrokovega življenja in razvoja). Gre za izraz temeljnega načela varstva javne koristi. V primeru dvoma, ali je potrebno uvesti upravni postopek ali ne, se odgovor vedno tolmači ekstenzivno, torej z uvedbo upravnega postopka, saj se v primeru, da potrebe po posebnih ukrepih niso izkazane, postopek še vedno lahko konča s sklepom o ustavitvi (135. člen ZUP). Uvedba upravnega postopka torej ni vedno nujna, je pa obvezna, če zaradi varstva javne koristi (konkretno otrokove) obstaja vsaj verjetno izkazan sum zlorab ali zanemarjanja.

Zahteva ali prijava stranke ali druge osebe v primeru postopka po uradni dolžnosti ni potrebna, lahko pa posredno vpliva na organ, da po uradni dolžnosti začne postopek, ni pa organ zaradi take akcije drugega dolžan začeti postopka. Organ je dolžan začeti upravni postopek po uradni dolžnosti v skladu z 126. členom ZUP v dveh primerih in sicer, če tako zahteva zakon ali na zakonu temelječ predpis ali če ugotovi ali izve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje za varstvo javne koristi začeti upravni postopek. V drugem primeru pristojni organ ugotavlja, ali je obstoječe dejansko stanje res takšno, da je ogrožena javna korist (npr. korist otroka) in da jo je potrebno zaradi tega zavarovati. Če je dejansko stanje takšno, mora organ začeti upravni postopek, seveda ob pogoju, da hkrati obstaja možnost za začetek postopka v materialnem zakonu ali drugem na zakonu temelječem predpisu. Obstoj dejanskega stanja ugotavlja organ sam, lahko pa za takšno stanje izve iz sporočil oziroma pobud drugih organizacij, organov ali posameznikov.

Gramatikalna razlaga besedila 126. člena ZUP pripelje do napačnega sklepa, da je za začetek postopka po uradni dolžnosti vedno potrebno dvoje, in sicer (1.) da tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in (2.) da organ ugotovi, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. Toda takšna razlaga zakona pride le malokdaj v poštev. Večina predpisov namreč določa dolžnost organov, da postopek začnejo po uradni dolžnosti, na imperativen način. To pomeni, da organu ne prepuščajo možnosti ocenjevanja, ali dejanske okoliščine zahtevajo uvedbo postopka po uradni dolžnosti zaradi varstva javne koristi ali ne, temveč mu nalagajo uvedbo postopka takoj, ko obstajajo določena dejstva. Določbo prvega odstavka 126. člena ZUP je torej treba razlagati tako, da pogoj za začetek postopka po uradni dolžnosti določa alternativo, kar pomeni, da organ začne postopek po uradni dolžnosti (1.) če mu to izrecno in nepogojno nalaga zakon ali drug na zakonu temelječ predpis, ali (2.) če organ ugotovi oziroma izve, da je treba zaradi javne koristi začeti upravni postopek glede na neko dejansko stanje, gre pa za upravno zadevo, za katero sicer zakon ali drug predpis določa, da se obravnava po uradni dolžnosti, ali pa, tudi če to ni izrecno predpisano, iz narave stvari pa izhaja, da jo je treba obravnavati po uradni dolžnosti. Ta zadnja podlaga za uvedbo postopka po uradni dolžnosti je podana samo, če predpis javnopravne narave določeni organ tudi pooblašča za ukrepanje v takšni vrsti upravnih stvari (v Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 426 – 427).

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...