Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Pritožba na drugostopenjski organ ali upravni spor (primer opravljanja mature v dveh delih)?
Datum odgovora: 23. 8. 2023
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Katera oblika pravnega varstva pride v poštev, ko je odločevalec na prvi stopnji nosilec javnega pooblastila, sui generis organ (npr. ko gre za odločanje Državne komisije za splošno maturo, DK SM, v zvezi z opravljanjem mature v dveh delih v skladu z 27. členom Zakona o maturi), upoštevaje, da je nosilec javnega pooblastila praviloma neodvisen organ in tako o pritožbah ne odloča področno ministrstvo, kot bi izhajalo iz ZUP?
Odgovor:
ZUP opredeljuje pomen izrazov organ in uradna oseba, kot določa 5. člen ZUP), tj. da je z "organom" po tem zakonu mišljen organ državne uprave ali drug državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti in nosilec javnih pooblastil, ki mu (področni) zakon daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi. Drugi odstavek 5. člena ZUP pa navaja, da je z uradno osebo po tem zakonu mišljena oseba, ki je v skladu z zakonom pooblaščena za odločanje v upravni zadevi ali za opravljanje posameznih dejanj v upravnem postopku, pri čemer se personalna pristojnost določa znotraj stvarne pristojnosti organa.
Nosilci javnih pooblastil so lahko pravne ali fizične osebe. Med prvimi so to zlasti pravne osebe javnega prava, na primer javni zavodi, javne agencije, javni skladi, zbornice itd. Pooblaščena pravna ali tudi fizična oseba se šteje za organ v smislu ZUP in odloča po postopku, določenem v ZUP, razen če posebej (področni) zakon posameznih vprašanj postopka ne ureja drugače (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga, str. 95).
Primer zakona, ki daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi nosilcu javnih pooblastil je Zakon o maturi (ZMat, Ur. l. št. 15/03 in nasl.), ki v III. delu zakona določa pravila maturitetnih organov in Državnega izpitnega centra, torej nosilcev javnih pooblastil. V 10. členu ZMat določa, da maturitetni organi in Državni izpitni center v skladu s svojimi pooblastili skrbijo za pripravo in izvedbo mature. Maturitetni organi za splošno maturo so Državna komisija za splošno maturo, Državna komisija za poklicno maturo in ostali.
V tretjem odstavku 27. člena ZMat določa, da maturo v dveh delih lahko opravljajo tudi drugi kandidati, ki se iz utemeljenih razlogov ne morejo udeležiti mature oziroma posameznih izpitov v enem in istem izpitnem roku. Vlogo skupaj z dokazili ob prijavi oziroma najkasneje v sedmih dneh po nastanku razlogov, zaradi katerih ne more opravljati mature v enem roku. O utemeljenosti razlogov za upravljanje mature v dveh delih odloči Državna komisija za splošno oziroma poklicno maturo v 30 dneh po vložitvi vloge. Postopek odločanja pristojnih komisij podrobneje določi minister. Iz navedenih določb je razvidno, da gre tu za javnopravno odločanje oz. upravno zadevo, kot določa 2. člen ZUP. Zato se v tem postopku uporablja ZUP, kolikor področni zakon ne določa drugače (glej 3. člen ZUP oz. 4. člen ZUP), kar velja tudi za vprašanje dopustnosti pritožbe oz. tega, kdo je pristojni organ za odločanje na drugi stopnji.
Toda v danem primeru je treba kombinirati določbe ZMat in ZUP.
Pri tem je v sodni praksi podano stališče, da gre za enovit postopek in ne dvostopenjsko odločanje, kot izhaja iz sodb UPRS I U 487/2015 z dne 22. 4. 2015 in I U 780/2015 z dne 14. 9. 2016 (glej točko 18). Sodišče navaja, da v obravnavani zadevi ni umanjkala procesna predpostavka iz 7. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS št. 105/06 in nasl.), da bi zoper upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, ne bila vložena pritožba, saj gre v obravnavanem primeru za enovit upravni postopek. To pomeni, da je odločitev Državne komisije za splošno oziroma poklicno maturo dokončna, zato je nadalje možna tožba oziroma upravni spor na Upravnem sodišču v skladu z ZUS-1 in ne pritožba na drugostopenjski organ, v tem primeru na ministrstvo, pristojno za šolstvo.
Toda glede na to, da komisija nedvomno ima status organa v smislu 5. člena ZUP in da pri dani zadevi gre za upravno stvar, hkrati pa področni zakon izrecno ne izključuje pravice do pritožbe, kar lahko tudi v luči 25. člena Ustave RS lahko stori le lex specialis, je to stališče sodišča vprašljivo, sploh ker ga vsebinsko ne pojasni in obrazloži, ampak ga navede kot "dejstvo." Ob odsotnosti drugačnih (zakonskih) pravil, ki bi izrecno izključevale pravico do pritožbe, in upoštevaje izjemnost izključitve pritožbe glede na običajno dvoinstančnost (temeljno načelo, kot ga določa 13. člen ZUP), bi kazalo prej zavzeti stališče, da je pritožba dovoljena in tako predpostavka za uveljavljanje sodnega varstva.
ZMat kot področni zakon namreč ne vsebuje določb, ki bi »po naravi stvari« usmerjala k enostopenjskem postopku. Specifična vprašanja v zvezi z ocenjevanjem so seveda drugačna, saj tu ne gre za upravno odločanje, temveč postopek de lege artis (več v Kovač in Kerševan, prav tam, komentar k 4. členu ZUP). Zato se ne zdi pravilno stališče, da je komisija najvišji maturitetni organ, kar bi posledično izključevalo pritožbo, ker nad njim ni drugega organa. Pravila o varstvu kandidatov (VI. poglavje v ZMat) so namreč specifična in jih ni mogoče aplicirati na način, da se vsa pravna razmerja v zvezi z maturo obravnavajo na enak način, da je državna komisija zadnja instanca pred dokončnostjo. Zato bi po 27. členu na odločitev komisije v dvomu morali priznati pravico do pritožbe, razen če bo zaradi nesmiselnosti take razlage področni zakon eksplicitno določil dokončnost odločb komisije.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.