Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Pristojnost organa za odločanje in izvršbo po spremembi zakona, ki je ukinil pravico, pravno korist ali obveznost
Datum odgovora: 29. 1. 2014, pregled 27. 11. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
S spremembo zakona je prenehala veljati zakonita obveznost (npr. obvezno članstvo v organizaciji), zato so je ukinila tudi s tem povezana denarna obveznost (npr. plačevanje obvezne članarine), ki jo je pristojni organ (te organizacije) v upravnem postopku odmerjal zavezancem.
Po normativni spremembi se postavlja vprašanje upravičenega in dolžnega postopanja organa z neizvršenimi obveznostmi, ki so bile odmerjene pred normativno spremembo, in obveznostmi, ki z upravnim aktom sploh niso bile odmerjene, vendar se nanašajo na obdobje pred omenjeno normativno spremembo?
Ali je ustrezno, da organ po spremembi zakona izda ugotovitveno odločbo o nastanku letne obveznosti oziroma skupne obveznosti v preteklem letu za obdobje, ko je bilo razmerje še upravnopravno (obvezno članstvo), čeprav se je sicer odmerjala obveznost (članarina) že v tem obdobju sproti z mesečnimi plačilnimi nalogi?
Odgovor:
Temeljna predpostavka vsakega upravnega postopka je obstoj materialne pravice, pravne koristi ali obveznosti, kar konstituira upravno zadevo in predstavlja predmet odločanja v upravnem postopku. Omenjeni predmet vzpostavi materialni predpis (tj. zakon na ravni države ali odlok samoupravne lokalne skupnosti), ki hkrati določi pogoje, pod katerimi se prizna pravica ali pravna korist oziroma se naloži obveznost.
Kolikor ta procesna predpostavka ni izpolnjena, ni mogoče začeti upravnega postopka, saj ne gre (več) za upravno zadevo (prim. prvo točko prvega odstavka 129. člena ZUP). Morebitna odločba, ki bi bila izdana v nasprotju z navedenim, bi imela celo zakonske znake ničnosti (prim. prvo točko 279. člena ZUP).
Prav tako mora biti za vzpostavitev upravnopravnega razmerja oziroma za odločitev o pravici, pravni koristi ali obveznosti določen pristojen organ. Z ZUP je sistemsko določeno stvarna pristojnost tako, da o upravnih zadevah iz državne pristojnosti na prvi stopnji odloča upravna enota, na drugi stopnji resorno ministrstvo, v zadevah iz izvirne lokalne pristojnosti na prvi stopnji odloča občinska uprava, na drugi stopnji pa župan. V obeh primerih se s področnimi zakoni oziroma izjemoma odloki samoupravnih lokalnih skupnosti (ko gre za pravico, pravno korist ali obveznost, ki jo originalno določi odlok) pristojnost lahko določi tudi drugače (enako stvarno pristojnost določata Zakon o državni upravi (44. in 52. člen) in Zakon o lokalni samoupravi).
Sprememba predpisa, ki ukinja materialno pravico, pravno korist ali obveznost pomeni, da organ po takšni normativni spremembi ne more več izdajati zakonitih odločb, saj je pri odločanju praviloma vezan na pravno in dejansko stanje ob izdaji odločbe. Če predpis v predhodnih določbah ne bi izrecno določal, da se postopki, začeti pred njegovo uveljavitvijo, končajo po predpisih, ki so veljali ob začetku postopka, bi bilo zahtevo treba zavreči oziroma ustaviti postopek, če se je začel po uradni dolžnosti. Pri tem je irelevantno, kako bi organ (lahko) odločil pred normativno spremembo, ali se obveznost nanaša na preteklo obdobje, kot tudi, kaj je za stranko ugodneje. Upoštevaje temeljno načelo zakonitosti (6. člen ZUP), ki predpostavlja vezanost posamičnega pravnega akta na zakoniti pravni temelj, je vsaka odločitev, ki bi temeljila na neveljavni pravni normi, protipravna.
Spremembo stvarne pristojnosti med postopkom bi prav tako morali presojati po predpisu, ki jo spreminja. Če predpis ne bi določil, kateri organ je po njegovi uveljavitvi pristojen za zaključek postopka, bi veljala ustalitev stvarne pristojnosti (drugi odstavek 22. člena ZUP), kar pomeni, da bi začete postopke zaključil organ, ki je bil stvarno pristojen ob vložitvi zahteve oziroma uvedbi postopka po uradni dolžnosti.
Kolikor organ v času normativne veljavnosti pravice, pravne koristi ali obveznosti o njej (še) ni odločil, pa o tem ne more odločati po njeni ukinitvi, četudi je postopek začel pred normativno spremembo. Kot že omenjeno, bi morala takšna izjema biti izrecno določena v predpisu. Zato ob odsotnosti normativnih izjem ni mogoče sklepati, da je obveznost nastala v obdobju pred normativno uveljavitvijo, zato da je o njej mogoče odločiti naknadno, saj posamična pravica, pravna korist ali obveznost nastane šele z izdajo odločbe. Kolikor organ o preteklih pravicah, pravnih koristih ali obveznostih ni odločil do njihove normativne ukinitve, ne more naknadno, čeprav bi se odločanje nanašalo na preteklo obdobje. Tako na primer ne bi mogle odmeriti denarne obveznosti za preteklo leto, če tega ni storil, ko je bila obveznost normativno določena, čeprav bi bila odmera do normativne spremembe zakonita in bi jo zavezanec moral poravnati.
Sprememba zakona, ki ukine materialno pravico, pravno korist ali obveznost, ki je predmet odločanja v upravnem postopku, in s tem (neposredno ali posredno) tudi ukinitev pristojnosti organa, povzroči, da o tem ni mogoče več zakonito odločati. Slednje velja absolutno za vse pravice, pravne koristi ali obveznosti, ki bi nastale po takšni normativni spremembi. Vendar pa to ne pomeni, da niso zakonite odločbe, ki so bile izdane pred uveljavitvijo normativne spremembe, več veljavne - te še vedno pravno učinkujejo. Zlasti za zakonite obveznosti to pomeni, da jih morajo zavezanci izpolniti, sicer se prisilno izterjajo. Tudi v tem primeru bi jih tega lahko obveznosti izpolnitve odvezal samo predpis, ki je obveznost ukinil.
Zaradi ukinitve materialne obveznosti na normativni ravni se lahko postavi vprašanje pristojnosti za izvršbo konkretnih obveznosti, ki so bile zakonito vzpostavljene pred normativno spremembo. Čeprav izvršilni postopek ne pomeni nadaljevanje upravnega, v katerem je bil izdan izvršilni naslov in je pristojnost za odločanje v obeh primerih praviloma na istem organu, pa normativna sprememba, ki ukinja obveznost in s tem stvarno pristojnost organa za prvostopenjsko odločanje o tem, ne vpliva na njegovo pristojnost za vodenje izvršilnega postopka. Po ZUP je za vodenje izvršilnega postopka pristojen prvostopenjski organ, če ni z drugim zakonom izrecno določen drug organ. V primeru normativne ukinitve materialne obveznosti bi moral predpis določiti, da se izdane obveznosti prisilno ne izvršijo, ker to ni v javnem interesu, ali pa bi moral določiti drug organ. Kolikor tega ne predpiše velja v smislu ustalitve stvarne pristojnosti, da kljub ukinitvi materialno pravne obveznosti in z njo povezane stvarne pristojnosti, obdrži organ, ki je bil pristojen za odločanje na prvi stopnji, pristojnost za izvajanje izvršbe. V primeru njegove ukinitve bi moral biti organ izrecno določen, sicer bi obveznost izvršilnega postopka prevzel organ, ki je sistemsko pristojen za odločanje o zadevah iz državne oziroma izvirne lokalne pristojnosti na prvi stopnji.
V zvezi z izdajo odločbe, ki naj bi pomenila nekak letni poračun oziroma ugotovitveni akt, menimo, da zanjo ni bilo pravne podlage niti pred spremembo področnega zakona o ukinitvi pravice in obveznosti v tem razmerju, zlasti če je področna zakonodaja obenem nedvoumno določala nalaganje obveznosti na mesečni osnovi, čeprav s specifičnimi akti glede na njihov naziv in obličnost (t. i. mesečni "račun", a s podlago, sestavinami in učinki upravne odločbe). Zavezancem je namreč organ izdajal le mesečne račune, le neplačnikom pa poleg tega izdal še "ugotovitveno" odločbo kot temelj za uvedbo izvršbe. Kot odločba učinkuje vsak akt organa, s katerim je bilo meritorno odločeno o pravici ali obveznosti stranke, ta je tudi predmet pravnega varstva (prim. Androjna in Kerševan, 2006, str. 380). Enako sodna praksa: ali neko dejanje organa oziroma nosilca javnega pooblastila šteje za upravni akt ali ne, ni odvisno od tega “v kakšni obliki je izraženo” ; relevantno je, ali se je odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posamezne osebe v okviru nalog, podeljenih z javnim pooblastilom (Kovač, 2008, Izterjava članarine ..., Javna uprava, št. 2-3, str. 143–164). Kolikor je organ izdajal te "ugotovitvene" odločbe in bi odstopale od posameznih obveznosti po drugih aktih v tem obdobju, bi bila celo ta odločba neposredno predmet odprave po nadzorstveni pravici, saj bi v isti zadevi odločali dvakrat, zato bi bilo treba kasnejši drugačni akt odpraviti prek resornega ministrstva po drugi točki prvega odstavka 274. člena ZUP.
Če sklenemo - menimo, da ni podlage za odmero obveznosti po spremembi zakona, ki ne določa več le te kot upravne zadeve, niti za tekoče niti za preteklo obdobje. Kolikor pa so bili za obdobje do spremembe zakona že izdani akti o naložitvi upravnopravne obveznosti, so ti pravni temelj oziroma podlaga za podajo predlogov za izvedbo izvršilnih postopkov v davčnem postopku.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.