Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Prenos pooblastila za vodenje in odločanje in subsidiarna raba Zakona o splošnem upravnem postopku
Datum odgovora: 2. 2. 2012 in 19. 11. 2012 in 24. 3. 2014, pregled 10. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi postopek
Vprašanje:
Ali predstojnik s tem, ko da odredbo za dodelitev zadeve določeni uradni osebi (t.i. signiranje), le-to že pooblasti za vodenje konkretnega upravnega postopka?
Ali lahko predstojnik pooblasti dve uradni osebi za vodenje istega upravnega postopka (pri organu npr. običajno dve ali več oseb obravnavajo posamezen primer in so tudi signirane na zadevi)?
Ali je pravilno postopanje v več upravnih organih, ko poleg pooblaščenih uradnih oseb za odločanje in vodenje postopka npr. osnutek odločbe "potrjujejo" oz. parafirajo druge osebe, ki za konkretni postopek oz. določene zadeve niso pooblaščene ali pa tako ravnanje predstavlja kršitev načela samostojnosti (uradne osebe, ki je pooblaščena in je pripravila osnutek) in ZUP nasploh oz. je nenazadnje tak akt za stranko nejasen, saj ob izpisanih podatkih in podpisih pooblaščenih uradnih oseb odločba vsebuje še (praviloma nečitljivo) parafo tretjih oseb?
Ali lahko predsednik kolegijskega organa za odločanje pooblasti osebo, ki ni član tega organa?
Katera dejanja lahko opravlja uradna oseba, ki jo predstojnik organa pooblasti za vodenje upravnega postopka (npr. zahtevo v obliki dopisa, sklep o posredovanju podatkov, povzetek relevantnih dejstev itd.)?
Ali v primeru odsotnosti predstojnika organa lahko pooblastila izdaja druga oseba na podlagi splošnih določb organizacijskih predpisov o nadomeščanju predstojnika?
Področni zakon določa, katere osebe so pristojne za odločanje v konkretnih zadevah , pri čemer včasih določa le predstojnika (npr. "direktor zavoda" odloča oz. izda odločbo o ...), drugič možnost odločanja po predstojniku pooblaščeni osebi. Ali je možen prenos pooblastila za vodenje in odločanje na drugo osebo, čeprav v področnem zakonu ni izrecno navedeno, da lahko organ, pristojen za odločanje, pooblastilo prenese na drugo osebo? Ali pride v poštev subsidiarna uporaba ZUP glede uradnih oseb ali navedena določba področnega zakona definira celo zadevno osebo (direktorja) kot organ, torej stvarno in ne le personalno pristojnost?
Odgovor:
Odredba o dodelitvi zadeve določeni uradni osebi prek signiranja je dejansko neke vrste pooblastilo za vodenje konkretnega upravnega postopka, a ni zadostno glede na elemente pooblastila po ZUP, ki naj bi bil poseben pisni dokument, v katerem je jasno določeno vsaj: a) da predstojnik pooblašča uradno osebo za določene zadeve, tj. za skupino istovrstnih zadev ali za posamično zadevo in b) za katera dejanja jo pooblašča (le za vodenje, za vodenje in odločanje ali le posamezna procesna dejanja in to katera). Poleg tega naj bi v pooblastilu pisalo tudi, da je bilo preverjeno, ali pooblaščena oseba izpolnjuje pogoje za opravo teh dejanj (npr. ustrezna izobrazba, strokovni izpit iz ZUP).
Predstojnik lahko pooblasti dve uradni osebi (ali več) za vodenje istega upravnega postopka le v smislu ločenih nalog, to je:
- časovno (npr. ena do 15.1. druga od 16.1. dalje) ali
- vsebinsko (ena za eno vrsto dejanj, druga za drugo).
Po ZUP je namreč vodenje urejeno monokratično, odločanje pa je lahko bodisi monokratično bodisi kolegijsko (slednje tudi po področni zakonodaji, npr. 12.h člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1, Ur. l. RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 39/13 – odl. US, 63/13 – ZS-K, 33/14, 76/15, 23/17 in 130/22 – ZPOmK-2)). Če specifike posamezne uprave zadeve terjajo hkratno vodenje dveh ali več oseb, potem mora to vprašanje urediti področni zakon (npr. na ta način, da postopek vodi komisija) - to je potrebno zaradi tega, da je jasno opredeljena odgovornost posameznih uradnih oseb.
Verjetno zaradi notranjega kontrolnega sistema koherentnosti odločanja pa več organov uporablja t. i. sistem paraf oz. preverjanja ustreznosti določenih vidikov ali celote aktov oz. njihovih osnutkov, kot jih pripravi uradna oseba A, pooblaščena za vodenje postopka, prek Aju nadrejenih uslužbencev ali sodelavcev iz splošnih služb organa (npr. pravne službe), čeprav ti za vodenje tovrstnega postopka niti niso pooblaščeni. Takega sistema ZUP ne pozna in ne predvideva - še več, menimo, da posega v sistemsko jasno pooblaščenost in s tem nedvoumno odgovornost za vodenje in odločanje pooblaščenih uradnih oseb. Toda ta poseg po določbah ZUP še ne vpliva na zakonitost akta niti neposredno praviloma ne predstavlja kršitve načela samostojnosti (12. člena ZUP), saj še vedno ostaja kot pooblaščeni odločevalec uradna oseba, ki odločbo izda in je običajno nadrejena tudi vsem "parafodajalcem". Prav tako stranki ostaja jasna zabeležka uradnih oseb, ki sta postopek (v jedru) vodili oz. odločili. Za odločitev je načelno odgovorna oseba, ki je odločila (več v Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2018, str. 78 in nadaljnje). Navedena raba paraf bi po drugi strani lahko pomenila prekomeren poseg, če bi npr. le eden izmed subjektov, ki so podali parafo, bil v zadevi pristranski (prim. 35. člen ZUP in nadaljnje). Prav tako bi bilo brez pravne podlage in celo v nasprotju z načelom samostojnosti, če bi dajalec parafe (ki niti ni pooblaščen za ta postopek) zavrnil parafo in od pooblaščenega za vodenje postopka terjal preoblikovanje akta. Sistem paraf tako sam po sebi ni nujno sporen, a ne sovpada z zgradbo pooblastil v upravnem postopku, zato namesto tega svetujemo uvedbo drugačne oblike preverjanja dela uradnih oseb, kolikor je znotraj organa oz. v upravnih zadevah glede na ostale mehanizme to sploh potrebno. Parafe pa vendarle z vidika ZUP ni dovoljeno dajati neposredno na akte, zato naj se tak sistem izrazi na drug način, npr. na posebnem ovoju ali ločenem listu v spisu.
Če je za odločanje pristojen kolegijski organ, potem v skladu z ZUP le-ta tudi izda odločbo, razen če področni zakon ali predpis sveta samoupravne lokalne skupnosti določa, da izda odločbo predsednik tega organa (prvi odstavek 29. člena ZUP) - ta organ lahko v tej zadevi podeli le pooblastilo za vodenje postopka (drugi odstavek 29. člena ZUP). Če je po področnem zakonu predstojnik organa hkrati predsednik kolegijskega organa, ki odloča o upravni zadevi, to ne pomeni, da lahko kot predstojnik pooblasti drugo uradno osebo, zaposleno v organu, za odločanje v tej zadevi na podlagi drugega odstavka 28. člena ZUP (gl. tudi drugi odstavek 12.h člena ZPOmK-1, iz katerega jasno izhaja, da je za odločanje pristojen kolegijski organ in tretji odstavek 12.h člena ZPOmK-1, iz katerega jasno izhaja, da je kolegijski organ oblikovan po objektivnem kriteriju, ne pa po subjektivni odločitvi predstojnika / predsednika; izjema velja v vmesnem obdobju, ko lahko na podlagi prehodnih določb tega zakona sam imenuje preostale člane kolegijskega organa). Vprašanja v zvezi z uradno osebo, ki je pooblaščena za odločanje (čeprav kot del kolegijskega organa), so zelo pomembna, ker izkazujejo stvarno pristojnost kot temelj zakonitosti, zato se v primeru kršitve štejejo po ZUP in sodni praksi za bistveno postopkovno napako (prim. 237. člen ZUP in 274. člen ZUP) .
Uradna oseba, ki jo predstojnik pooblasti za vodenje upravnega postopka, lahko izdaja vse akte v upravnem postopku (npr. zahteve v obliki dopisa, sklepe o posredovanju podatkov, povzetek relevantnih dejstev itd.). Vodenje po ZUP namreč obsega vse od formalnega preizkusa vloge, uvedbe postopka (po uradni dolžnosti), prek vseh vmesnih aktov do izdelave osnutka akta (odločbe/sklepa), ki bo postopek zaključil. Poudariti je treba, da pooblaščena uradna oseba za vodenje to ne le da sme, ampak mora narediti, saj pooblastilo pomeni upravičenje in hkrati dolžnost. Torej pooblastilo za vodenje nedvomno obsega tudi samostojno izdajo zahtev/dopisov npr. glede izjav, predložitve dokazil, sklepe o rokih in dokazovanju, povzetek relevantnih dejstev itd. (gl. npr. peti odstavek 12.h člena ZPOmK-1), razen če področni zakon določa drugače (npr. da o pravici pregleda dokumentov odloča predstojnik organa - tretji odstavek 18. člena ZPOmK-1).
Pooblastilo za vodenje oziroma odločanje v upravnem postopku mora biti specialno, torej mora temeljiti na ZUP, ne pa splošno, ki bi izhajalo iz določb sistemskih zakonov, ki določajo organizacijo javne uprave (npr. Zakon o državni upravi (ZDU-1), Ur. l. RS, št. 52/2002 in novele). Zato splošno pooblastilo za nadomeščanje predstojnika organa po ZDU-1 (npr. v času njegove odsotnosti - 17. člen ZDU-1) ne zajema tudi pooblastil predstojnika v upravnih postopkih, niti glede pooblaščanja drugih niti glede neposrednega sodelovanja te osebe v postopkih - slednje je pridržano samo osebi, ki je imenovana kot predstojnik organa (glede veljavnosti pooblastil v primeru prenehanja položaja / funkcije predstojnika glej ta primer).
ZUP vsebuje pravila upravnega postopka, ki veljajo za vsa področja, toda zaradi specifičnosti posameznih področij le te pogosto zahtevajo drugačno ureditev posameznih vprašanja postopka. To pomeni, da lahko poleg pravil ZUP na določenem področju obstajajo tudi pravila, ki posamezna vprašanja urejajo drugače kot ZUP. Subsidiarna uporaba določil ZUP pomeni, da če je na določenem področju določena institucija postopka urejena drugače kot v ZUP, velja ta ureditev. Organ, ki vodi postopek, ravna glede tako urejenih vprašanj po posebnem postopku, v vseh ostalih pa postopa po ZUP. Tako na posameznih področjih postopkovna pravila, ki so vsebovana v posebnih predpisih, glede posameznih vprašanj spreminjajo pravila ZUP. Primarno se uporabljajo določila področnega zakona, subsidiarno pa pravila ZUP.
Zaradi subsidiarne uporabe ZUP se torej tudi pri določitvi pristojnosti prednostno upošteva področni zakon. Toda menimo, da ob jasno podani stvarni pristojnosti organa/zacije (tj. npr. zavoda) po področnem zakonu namen zakonodajalca vendar ni bil predstojnika organa (tu direktorja zavoda) določiti kot stvarno pristojnega, ampakle personalno pristojnega predstojnika. To pomeni, da se v konkretnem primeru pravila glede prenosa pooblastila za vodenje in odločanje lahko prenesejo na drugo osebo, kot določa ZUP, če področen zakon tega izrecno ne izključuje. Zgolj zaradi določb istega zakona, ki ponekod določa, da odloča direktor ali prek njega pooblaščena oseba, drugod pa le direktor, ocenjujemo, da gre bolj za nedoslednost pisca zakona kot ustavno (gl. 22. člen URS) utemeljeno različno ureditev tako napram ZUP kot znotraj področja. Čeprav področni zakon sicer izrecno ne daje pravne podlage za prenos pooblastil, menimo, da gre tu le za določitev presonalne pristojnosti. Ob napotitvi področnega zakona na subsidiarno uporabo določb ZUP to pomeni, da je prenos pooblastil v okvirih ZUP možen, čeprav področni zakon določa, da o določenih zadevah odloča predstojnik organa.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.