Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Prekomernost zahteve za predložitev dokazov v upravnem (inšpekcijskem) postopku?
Datum odgovora: 12. 2. 2024
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Ali lahko upravni organ pri izvajanju ugotovitvenega postopka od stranke zahteva predložitev velikega števila dokumentov oz. drugih podatkov za potrebe odločanja o upravni zadevi (npr. inšpektor od upravnika terja preko 2000 pogodb in izdanih računov za namenom preverjanja zakonitosti poslovanja po področnem predpisu)?
Odgovor:
Ugotavljanje dejanskega stanja, torej ugotavljanje pomembnih dejstev v konkretni zadevi, je temeljni del vsakega upravnega postopka. Upravni postopek zaznamujejo različna temeljna načela, med njimi načelo materialne pravice, načelo proste presoje dokazov in preiskovalno načelo, ki se medsebojno dopolnjujejo. V skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) je organ obvezan v postopku ugotoviti resnično stanje z raziskavo upoštevanih dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev, ob presoji vseh dostopnih in dopustnih dokazov vse do najvišje stopnje prepričanja, torej gotovosti, o tem, da določeno dejstvo (ne) obstoji. Za doseganje tega cilja je bistveno načelo proste presoje dokazov (10. člen ZUP), ki ga je treba razumeti hkrati kot pooblastilo uradni osebi, da samostojno presoja in ocenjuje uspeh dokazovanja, kot tudi dolžnost uradne osebe, da v svojo presojo vključi vse upoštevne dokaze in na podlagi vestne ter skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj presodi o tem, katera dejstva v upravnem postopku šteti za dokazana (več v Kovač in Kerševan (ur.), ZUP s komentarjem, 2020, str. 120-121, 145-146).
Inšpekcijski postopki so opredeljeni kot posebni upravni postopki, saj se prek inšpiciranja vzpostavlja upravnopravno razmerje med oblastjo, ki prek preverjanja spoštovanja področne zakonodaje varuje javni interes, in zavezano stranko. Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl) v 4. členu določa, da je inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora v okviru svojih pooblastil samostojen. Načelo samostojnosti v ZIN predstavlja ponovitev načela samostojnosti iz ZUP In hkrati njegovo konkretizacijo v okviru pooblastil inšpektorjev, ki so določena v 19. členu ZIN. Že po samem zakonu ima namreč inšpektor kot uradna oseba pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah, kar vsebuje tudi samostojno opravljanje dejanj (nihče mu ne sme dajati navodil, kako naj postopek vodi; katere dokaze naj šteje za relevantne; koliko teže naj da posameznemu dokazu idr.) v inšpekcijskem postopku in v tem okviru ugotavljanje zadostnih dejstev in okoliščin (prosta presoja dokazov – 10. člen ZUP) ter na tej podlagi samostojno odločanje o tem, kdaj je dosežen ustrezen dokazni standard (načelo materialne resnice – 8. člen ZUP) za sprejem odločitve (glej Kovač (ur.), Inšpekcijski nadzor, 2016, str. 23, 95-99).
Kot dokazno sredstvo se lahko uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru (drugi odstavek 164. člena ZUP), razen, če poseben zakon za posamezno zadevo ne določi, da se posamezna dejstva lahko dokazujejo samo z določenimi dokazi (več v Kovač in Kerševan (ur.), ZUP s komentarjem, 2020, 1. knjiga, str. 147). Praviloma velja, da lahko uradna oseba na podlagi določb področnega zakona, katerega izvrševanje se nadzira, sama presodi, do katerih dokumentov oziroma podatkov bo dostop potrebovala, na kakšen način bo do njih dostopala in od katerega subjekta jih bo pridobila.
Ne glede na splošno pristojnost uradne osebe za izvajanje dokazov, ki so potrebni za ugotovitev materialne resnice, po naravi stvari velja, da je pristojnost izvajanja dokazov omejena s konkretno upravno zadevo oziroma pravnorelevantnimi dejstvi, ki jih opredeli materialni zakon kot temelj za izdajo meritorne odločitve. Organ lahko izvaja le dokaze, ki pripomorejo k razjasniti dejanskega stanja konkretne zadeve. Zato ne more izvajati dokazov, ki presegajo omenjeni pravni okvir. S takšnim ravnanjem bi evidentno prekoračil svoje pristojnosti. Zato mora biti sposoben utemeljiti zakaj je izvajal določene dokaze, nenazadnje tudi v dokazni oceni dejanskega stanja v obrazložitvi odločbe.
Podrejeno mora pri izvajanju dokazov po uradni dolžnosti paziti tudi na varstvo osebnih podatkov, če se dokazi nanašajo na podatke o določenih ali določljivih posameznikih. Kadar z izvajanjem dokazov obdeluje osebne podatke je nujno zavedanje upoštevanje pravnih standardov s tega področja. Prekoračitev izvajanja dokazov, ki presegajo konkretno upravno zadevo, lahko vodi tudi v kršitev varstva osebnih podatkov. Treba je upoštevati, da mora organ za zahtevanih osebnih podatkov imeti ustrezno in zakonito pravno podlago (ki bo glede na Splošno uredbo o varstvu podatkov (SUVP, Ur. l. EU, št. L 119/1) praviloma izvajanje javne oblasti po točki (e) prvega odstavka 6. člena) ter za pridobivanje osebnih podatkov imeti konkretne razloge, ki utemeljujejo potrebnost in primernost pridobivanja osebnih podatkov za doseganje namena konkretne pridobitve (glej 34.a in 139. člen ZUP). Vsekakor je glede pridobivanja osebnih podatkov v upravnih postopkih potrebno opozoriti tudi na upoštevanje načela sorazmernosti (22. člen Ustave Republike Slovenije (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.)) ter z njim povezana načela najmanjšega obsega podatkov in omejitve namena iz členov 5(1)(b) in 5(1)(c) SUVP. V skladu s t. i. načelom najmanjšega obsega podatkov morajo biti osebni podatki, ki se obdelujejo, ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo, pri čemer je upravni organ tisti, ki je v skladu z s tem načelom dolžan upoštevaje načelo sorazmernosti obdelovati samo toliko osebnih podatkov, kolikor jih potrebuje za ugotovitev dejanskega stanja v postopku in ki so nujno potrebni za doseg posamičnega namena ter niso (količinsko ali vsebinsko) pretirani glede na posamezen namen obdelave (tj. ugotavljanje skladnosti ravnanja zavezanca s področnimi predpisi) (o tem glej tudi sklep VSRS I Up 168/2017 z dne 5. 3. 2019, enako Informacijski pooblaščenec v mnenju št. 07121-1/2023/1032 z dne 8. 8. 2023).
Pridobivanje preko 2000 pogodb in izdanih računov bi bilo tako ustrezno in zakonito le, če bi po presoji posameznega inšpektorja v konkretnem inšpekcijskem postopku bilo to nujno in potrebno za ugotavljanje skladnosti ravnanja zavezanca s področnimi predpisi, kar bi moralo biti tudi ustrezno obrazloženo v odločbi. Pravno varstvo zoper tako presojo inšpektorja je zagotovljeno prek pritožbe zoper odločbo o glavni stvari.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.