Zadeva: Pravna narava in breme kvalifikacij zadeve in potrebnih soglasij

Datum odgovora: 28. 5. 2013, pregled 26. 11. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku 

Vprašanje:

Čigavo je breme pridobitve ustreznih dokazil in soglasij, če se po področnih predpisih terja za uveljavitev določene pravice predhodna ugotovitev določenih dejstev, od katerih je odvisna kvalifikacija zadeve in posledične sestavine vloge oziroma pridobitev soglasij? Ali mora upravni organ v takem primeru sam pridobiti ustrezni dokument po 139. členu ZUP, kolikor presodi, da je zadeva take narave, da je to potrebno, ali lahko to zahteva od stranke, ki je vložila zahtevo?

Konkretno gre za primer, ko stranka vloži zahtevo za pridobitev gradbenega dovoljenja, pri čemer je treba ugotoviti, ali bo gradnja potekala na t. i. vodovarstvenem območju. Kolikor je temu tako, je namreč po področnem Zakonu o vodah (151. in 151.a člen, ZV-1, Ur. l. RS, št. 67/02 in novele) treba od pristojnega drugega organa, tj. Agencije za okolje (ARSO), pridobiti soglasje. Ali torej sme oziroma mora v takem primeru upravni organ sam pridobiti informacijo o pogojih posega v prostor ali sme oziroma mora to naložiti stranki?

Odgovor:

Sestavine zahtevka oziroma potrebnih prilog k vlogi, kakor tudi dokazila o pogojih za pridobitev pravice, ne določa ZUP, temveč področni zakon, ki v temelju definira določeno zadevo kot upravno oziroma predmet upravnega postopka.

Ker v danem primeru področni predpisi, to sta Gradbeni zakon (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21 in novela) in Zakon o vodah (ZV-1, Ur. l. RS, št. 67/02 in novele), določata za predmetni postopek (pridobitve gradbenega dovoljenja) različne dokumente glede na to, ali gre za uveljavljanje pravice na določenem območju, je treba vsekakor najprej razčistiti, za kako območje gre, ker je od tega odvisna kategorizacija zadeve, pogojev in dokazil. Kolikor gre za t. i. vodovarstveno območje oziroma z vidika javnega interesa v razmerju do pravic in interesov strank bolj zaščiteno zadevo, je treba izkazati dodatne pogoje za pridobitev strankine pravice (graditi).

Pri uveljavljanju pravic je osnovno breme na vložitvi popolne vloge na stranki, upravni organ pa mora preveriti, ali je zahteva popolna in želena pravica lahko priznana glede na izpolnitev pogojev po predpisih. Nosilec ugotovitvenega in dokaznega bremena je primerno organ, ki postopek vodi (preiskovalno načelo), kolikor pa se postopek vodi v strankinem interesu, mora pri tem stranka aktivno sodelovati (razpravno načelo, več Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 153 in povezane). Pri tem je treba glede na področne predpise ločiti,ali gre za potrebne sestavine vloge (t. i. formalno nepopolna vloga, ki terja poziv stranke k dopolnitvi po po 67. členu ZUP, če ne gre za podatke iz uradnih evidenc, ki jih po 66. členu ZUP pridobi organ sam) ali že dokazila znotraj ugotovitvenega in dokaznega postopka (t. i. materialno nepopolna vloga, kjer prideta v poštev 139. člen ZUP in 140. člen ZUP).

V zvezi s soglasji, je treba sistemsko poudariti, da poznamo več skupin soglasij, glede na njihov tip pa tudi breme, kdo in kako jih je dolžan pridobiti (prim. več v zvezi z 209. členom ZUP, v Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004). Ko v področni zakonodaji naletimo na termin (posamično) soglasje, moramo pazljivo ločiti predvsem dva položaja:

1. ali se soglasje zahteva kot breme stranke v smislu priloge k vlogi,
2. ali gre za postopek skupnega odločanja, ko mora soglasje pridobiti organ izdajatelj od drugega organa. Le drugi primeri se štejejo za t. i. akcesorne akte in končna odločba za zbirno.

V prvem primeru se soglasje šteje kot druge priloge k vlogi in ga ZUP (v 209. oziroma 208. členu) ne obravnava; v poštev pridejo določbe o vlogi (členi 63-69). Soglasje se tedaj ne šteje kot akcesorni akt h končni odločbi, temveč kot samostojen akt. Področna zakonodaja v teh primerih določa, da mora stranka soglasje predložiti hkrati z zahtevo za uvedbo postopka. Da gre za samostojne akte, sledi predvsem iz zahteve, da mora ta soglasja in še kaka druga dovoljenja stranka pridobiti oziroma izposlovati sama ter ne bremenijo organa, ki odloča v postopku, kjer je sicer soglasje potrebno za odločitev o glavni zadevi. Soglasje mora stranka pridobiti še pred vložitvijo zahteve. Če bi stranka takega soglasja ob vložitvi zahteve npr. za izdajo gradbenega dovoljenja ne priložila, bi moral pristojni organ vlogo obravnavati kot formalno nepopolno. Ker je soglasje izdano na strankino zahtevo, se vroči stranki, zoper njo tudi učinkuje, ona lahko uveljavlja pravna sredstva. Izdajatelj takega soglasja torej odloča na zahtevo stranke samostojno v posebnem upravnem postopku, kar velja v načelu tudi po GZ-1. Soglasje se po GZ-1 izda v obliki klavzule ali soglasja k projektnim pogojem ali s posebnim aktom - klasično upravno odločbo. 

(3. Nekateri zakoni terjajo od stranke tudi soglasja, ki jih ne izdajajo upravni in drugi oblastni organi/zacije, temveč privatne osebe, takrat seveda tako soglasje bremeni stranko in ne organ, ki izdaja odločbo.

4. Poznamo pa tudi soglasja v okviru normodajnih postopkov, torej izdaje splošnih aktov.)

Glede na stremljenje k odpravi administrativnih ovir pa je zakonodajalec tako v ZUP kot ZGO-1 in ZV-1 v zadnjih letih določil nekatere spremembe. Glede novelacije 66. in 139. člena z ZUP-B in uveljavitvijo od leta 2002, po katerih je pridobivanje podatkov in dokumentov od drugih organov breme organa, ki postopek vodi, in ne stranke vložnika, pa velja le za izkaz dejstev, katerih presoja šteje po področnih predpisih kot pogoj za pridobitev pravice. Nadalje je bil noveliran GZ-1, tako da določena soglasja pridobiva organ, ki vodi postopek, v imenu in za račun stranke.

Prav tako je bil noveliran ZV-1, ki določa, da:

• stranka lahko zahteva (od ministrstva) informacijo v zvezi s predpisanimi pogoji, ki jih mora izpolnjevati nameravani poseg in se nanašajo pa se na varstvo voda, urejanje voda, varstvo naravnega ravnovesja vodnih in obvodnih ekosistemov in obstoječe vodne pravice drugih oseb;
• v primerih, ko je podana vloga za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt, lahko zahtevo za pridobitev zadevne informacije namesto stranke poda organ, pristojen za izdajo gradbenega dovoljenja.

A ta zahteva oziroma predvsem akt ministrstva ni posamični upravni akt, temveč po vsebini in učinku splošni (u)pravni akt, ki določa status določenega območja ne glede na posamičnega investitorja in njegov konkretni dejanski stan. Zato za informacijo o pogojih posega v prostor ZUP ne velja (niti 139. člen niti druge določbe). 

Nadalje ZV-1 v 151. in 153. členu izrecno določa, da mora investitor pred začetkom izdelovanja projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja pridobiti projektne pogoje, k projektnim rešitvam pa vodno soglasje, kolikor gre za zaščiteno območje po tem zakonu. Tudi projektni pogoji imajo tudi značaj splošnega akta, medtem ko je samo soglasje samostojen posamičen upravni akt, ki je breme stranke v smislu formalne popolnosti zahteve (za gradbeno dovoljenje). Res pa ZV-1 v 153. členu posebej določa, da v primeru izteka predpisanega roka za izdajo zahtevanega soglasja velja fikcija pozitivne odločbe, zato tedaj stranka lahko vloži zahtevo za gradbeno dovoljenje kot popolno, če izkaže, da je zaprosila za vodno soglasje, a ni bilo izdano pravočasno.

Torej je v konkretnem primeru, ker gre šele za kvalifikacijo vrste zadeve z izvedbenimi splošnimi (u)pravnimi akti, pridobitev dokazil o vrsti območja, kjer se želi graditi, breme stranke. Kolikor stranka zahtevanih dokazil ne pridobi, mora pristojni organ preveriti celoto zadeve, a bo v takem primeru, če sam ugotovi, da gre za npr. posebej zaščiteno vodno območje, stranka pa za to območje ni predložila vseh dokazil/soglasij, slednjo mora pozvati, da glede na spremenjene okoliščine dopolni vlogo z dokazili, ki so sicer predpisani kot obvezna sestavina osnovne zahteve. Ker se stranka tega ni zavedala ali preverila ob vložitvi zahteve, je mora k temu pozvati organ in v primeru, če pozivu na dopolnitev formalno nepopolne vloge ne sledi v zakonitem roku, vlogo zavreči na podlagi 67. člena ZUP, saj v situacijah, ko mu zakon ne nalaga obveznosti pridobitve npr. soglasij agencije, pristojne za okolje, ni upravičen (pristojen), da bi to storil v imenu oziroma namesto stranke.

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...