Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Pravna narava "opozorila" in "odredbe" po področnem predpisu
Datum odgovora: 30. 3. 2010, pregled 7. 1. 2023
Vprašanje:
Področni predpis določa, da morajo upravni organi izvesti določene ukrepe v primeru kršitev (če uporabnik plovila krši določena pravila odloka o pristaniščih, ga upravljavec pristanišča "pisno opozori", naj odpravi nepravilnosti v določenem roku, če pa tega ne stori, mora inšpektorat "izdati odredbo o takojšnji prisilni odstranitvi plovila iz pristanišča ...").
Kaj pomenita "opozorilo" in "odredba", ali gre pri slednji za izdajo odločbe ali že izvršitev predhodnega pisnega opozorila stranki? Kako zagotoviti načelo zaslišanja stranke? Ali je mogoče opraviti takojšnjo izvršbo izdane odločbe? Ali je določba odloka sploh skladna s konceptom upravnega prava?
Odgovor:
Po temeljenem načelu zakonitosti (6. člen ZUP) morajo določeni organi postopati po veljavnem predpisu (gl. Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004), četudi bi ta morebiti določal sistem ukrepanja ali razmerij med organi in strankami na nenavaden način. Če občinski odlok v izvirnih pristojnostih lokalne samouprave določa (kot področni "zakon"), da so v primeru kršitev zavezane stranke organi dolžni postopati drugače, kot sicer določa ZUP ali v inšpekcijskih zadevah Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS št. 43/07 in novela), je po načelu subsidiarnosti (3. člen ZUP) tak področni predpis nadrejen glede na ZUP in ZIN (dokler velja in ga morebiti stranka ne bi izpodbila pred Ustavnim sodiščem).
Področni predpis očitno določa zaporedno postopanje več organov in v različnih oblikah, tako da:
- najprej "upravljavec" izreče ukrep stranki z rokom za odpravo nepravilnosti v obliki "pisnega opozorila" (dodatno je določeno, če je stranka neznana, da se "obvestilo" o opozorilu pusti kar na plovilu in se o tem sestavi zapisnik);
- če stranka ne upošteva danega opozorila (odprava nepravilnosti v danem roku), mora "občinski inšpektorat" "izdati odredbo o odstranitvi plovila".
Ključno vprašanje v tej zadevi je pravna narava obeh akterjev v razmerju do stranke in aktov, ki jih izdajata.
Oba akterja sta nedvomno izvajalca javne oblasti, saj je prvi izvajalec javne službe in v tem okviru tudi nosilec javnih pooblastil, drugi pa kot inšpektorat občinski organ, torej sodita med v ZUP navedene organe, ki so zavezani ravnati po ZUP (o izvajalcih javnih služb gl. zlasti 3. člen ZUP).
Čeprav področni predpis uporablja posebne termine za izdane akte, pa je mogoče glede na kontekst razbrati, da tako izvajalec javne službe kot inšpektorat izdajata obalstne ukrepe, čeprav prvi "opozorilo" oz. "obvestilo", drugi pa "odredbo". Zato menimo, da je pravilno tolmačenje, da področni predpis določa zaporedno postopanje v isti zadevi in ne gre za dva posebna upravna postopka. Tako najprej predpis izvajalcu javne službe poverja ukrepanje (kot nekakšen predupravni postopek) in njegovo opozorilo pomeni že podlago, ki jo mora stranka upoštevati, sicer se začne oblastno inšpekcijsko ukrepanje (upravni postopek). Če stranka ne upošteva opozorila, namreč predpis določa, da se postopa strožje, vendar prenese pristojnost na drug organ. Tak sistem je (razen glede dveh pristojnih akterjev) analogen ureditvi po ZIN z opozorilom stranki in v primeru neupoštevanja nadaljno ureditveno odločbo. Poleg tega predpis določa, da se v primeru neznane stranke pusti obvestilo o opozorilu kar na določeni lokaciji, kar pomeni poseben način vročanja, ki res ne omogoča stranki obrambe oz. načela zaslišanja stranke. Zato menimo, da je opozorilo izvajalca javne službe sicer že akt oblasti, a ne izvršilni naslov, torej podlaga za izvršbo, ampak zgolj predhoden akt pred izdajo odredbe kot izvršilnega naslova.
Torej je nadaljnja "odredba" inšpektorja, zlasti ob neupoštevanju opozorila izvajalca javne službe in tako nedvomno neugodna za stranko, posega v njen pravni položaj, šele "prava odločba" v zadevi oz. v smislu upravnega spora posamičen upravni akt (več v Breznik in Kerševan, ZUS-1 s komentarjem, 2008, komentar k 3. členu). Menimo, da je določbo predpisa, ki treja "takojšnjo" odstranitev predmeta v uporabi stranke, treba razlagati tako, da področni predpis kar določi tip ugotovitvenega postopka v smislu nujnih ukrepov v javnem interesu. Kadar gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana, pa organ takoj odloči o zadevi po skrajšanem postopku, ko tudi ni treba predhodno zaslišati stranke (144. člen ZUP). "Odredba" ima tako naravo konkretnega upravnega akta in mora vsebovati vse sestavine odločbe v skladu s tretjim odstavkom 210. člena ZUP, tudi polno obrazložitev (da je predhodno postopal že upravljalec in stranko opozoril) in pouk o pravnem sredstvu (možnost pritožbe na župana).
Nadalje menimo, da gre predpis tolmačiti prejkone tako, da je inšpektorjeva "odredba" zaradi opredelitve nujnosti ukrepanja ne le odločba (prve stopnje, zoper katero 30. člen ZIN določa, da pritožba ne zadrži njene izvršitve), ampak lahko hkrati tudi sklep o izvršbi v smislu združitve obeh aktov, kot to določa tudi tretji odstavek 290. člena ZUP . Se pravi, da se v "odredbi" določi ukrep (odstranitve plovila) in v posebni točki izreka odločbe tudi takojšnja izvršba in način izvršitve (kot dalje določa predpis). Inšpektorat mora potem tudi zagotoviti sprovedbo dejanskega dela izvršilnega postopka. Odredba mora v takem primeru vsebovati v posebnih točkah izreka odločbe tudi klavzuli o nesuspenzivnosti pritožbe in takojšnji izvršljivosti.
Taka ureditev je sicer glede na vsaj vedno verjetno nenujen dejanski stan nevarnosti za življenje in zdravje ljudi, okolje ali premoženje oziroma javno varnost ter javni red in mir videti nesorazmerna in pretirana, toda, kot navedeno uvodoma, gre tudi tak predpis v konkretnem postopku upoštevati, pri čemer pa ocenjujemo, da mora inšpektor relativizirati poseg oz. ga prilagoditi dejanskim okoliščinam vsaj v izvršilnem delu. To pomeni, da presodi od primera do primera, ali je ob odredbi v formi odločbe nujna tudi takojšnja izvršljivost ali pa vendar le odredi takojšnji ukrep z odločbo (torej je rok takoj po vročitvi), pri čemer pa izvršbo le uvede posebej in naknadno s posebnim sklepom in dodatnim rokom za stranko.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej <restrlink> in <restrlink>.