Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Povračilo potnih stroškov v javnem sektorju
Datum odgovora: 11. 3. 2013, pregled 27. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Ali je delodajalec v javnem sektorju pri izračunu povračila potnih stroškov (avtobusna povezava ne obstaja) zavezan, da glede na sklep Vlade RS upošteva točno določen daljinomer (npr. Najdi.si)? Delodajalec v konkretnem primeru izplačuje potne stroške za dejansko kilometrino, kjer kilometre določi po najkrajši možni poti od doma do sedeža delodajalca, ta najkrajša pot pa v večjem delu poteka po sosednji Republiki Avstriji. V kolikor pa je zavezan izračunati kilometrino na podlagi daljinomera Najdi.si, bi bilo to za javnega uslužbenca ugodneje (saj daljinomer računa razdaljo po Republiki Sloveniji).
Odgovor:
Zakon za uravnoteženje javnih financ (ZUJF, Ur. l. RS; 40/12 in novele) v prvem odstavku 165. člena določa, da se v pogodbi o zaposlitvi, odločbi oziroma sklepu zaposlenemu ne glede na določbe splošnih aktov in kolektivnih pogodb ne sme določiti povračila stroškov v zvezi z delom in prejemkov iz delovnega razmerja v drugačni višini, kot jo določa ta zakon. Določbe od 164. – 181. člena tega zakona se res da uporabljajo do uveljavitve kolektivnih pogodb dejavnosti in poklicev, kar pa ne pomeni, da ne bi veljale tudi naprej. Če bi si določbo razlagali na ta način, bi izostala pravna podlaga za ureditev povračil stroškov v zvezi z delom in nekaterih drugih prejemkov na ravni kolektivnih pogodb dejavnosti in poklicev. Zakonodajalec je s tem členom delegiral oz. prenesel zakonsko pooblastilo za podzakonsko urejanje povračil stroškov v zvezi z delom na kolektivno raven. Za obravnavan primer je relevanten Aneks h Kolektivni pogodbi za dejavnost zdravstva in socialnega varstva Slovenije (Ur. l. RS, št. 181/21, v nadaljevanju Aneks), ki ga je sklenila Vlada RS kot stranka na strani delodajalca in reprezentativni sindikati javnega sektorja kot stranka na strani javnih uslužbencev. Aneks ločuje med povračilom stroškov prevoza na delo in z dela (103. člen) in povračilom stroškov na službenem potovanju v državi (104. člen) in v tujini (110. člen), prav tako pa določa tudi povračilo stroškov za delo na terenu (109.člen).
Stroški prevoza na delo in z dela se povrnejo v višini stroškov javnega prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi. 103. člen Aneksa določa, da so do povračila upravičeni vsi delavci, katerih bivališče je oddaljeno od delovnega mesta najmanj 1 km po najkrajši poti. Delavci so upravičeni do tega povračila tudi v primeru, če na poti ni organiziranega javnega prevoza, pri čemer se povračilo določi na osnovi 15% cene motornega bencina – 98 oktanov za 1 km oddaljenosti bivališča delavca. Če je na voljo javno prevozno sredstvo, potem višina povračila ni sporna, medtem ko je priznavanje kilometrine Aneks vezal na kraj, iz katerega se javni uslužbenec dejansko vozi na delo in z dela in predstavlja najkrajšo razdaljo (bližino) do delovnega mesta (aneks je v 6. členu prevzel določbo prvega odstavka 169. člena ZUJF). Skladno s 7. členom Aneksa javni uslužbenec poda pisno izjavo za povračilo stroškov prevoza na delo in z dela. Izjava vključuje podatke, ki so potrebni za določitev povračila stroškov.
Ministrstvo za pravosodje in javno upravo se je postavilo na stališče (dokument št. 1000-293/2012/1 z dne 20. 6. 2012), da zaposlenemu pripada povračilo stroškov prevoza na delo in z dela, če znaša razdalja od kraja bivališča oziroma od kraja, iz katerega se dejansko vozi na delo in z dela do delovnega mesta več kot dva kilometra, upoštevaje tudi pešpoti. Takšna razlaga je smiselna in izhaja iz minimalnega kriterija dveh kilometrov, ki ga določajo aneksi h kolektivnim pogodbam.
V nadaljevanju je Vlada RS dne 10. 1. 2013 sprejela sklep št. 00730-50/2012/7, s katerim je določila, da 1) se za namen povračil stroškov in drugih prejemkov ter drugih pravic in obveznosti zaposlenih v organih državne uprave določa uporabo enotnega daljinomera, in sicer daljinomer »zemljevid.najdi.si« portala Najdi.si podjetja TSMedia d.o.o., 2) se izračun oziroma določitev razdalj za namen povračil stroškov in drugih prejemkov javnih uslužbencev uskladi z omenjenim daljinomerom najkasneje pri obračunu plače za mesec februar 2013, in 3) Vlada RS zaradi enotne obravnave pri odločanju o pravicah in obveznostih zaposlenih v javnem sektorju priporoča uporabo daljinomera iz prve točke tega sklepa tudi vsem ostalim subjektom javnega sektorja.
Izhodišče oz. dobra namera Vlade, ki naj bi bila v poenotenju določanja razdalj z istim daljinomerom, pa naleti na določene težave. Prva in najpomembnejša izmed njih je v tem, da Vlada RS za omenjeni sklep ni imela prave pravne podlage. Prvi odstavek 164. člena ZUJF je kot rečeno urejanje povračil stroškov v zvezi z delom prenesel na kolektivno raven, ne pa na Vlado kot eno izmed pogodbenih partnerjev. Vlada se je pri sprejemu sklepa sklicevala na pravno podlago iz šestega odstavka 21. člena Zakona o Vladi RS (ZVRS, Ur. l. RS, 24/05 in novele) "Kadar ne odloči z drugim aktom, sprejme vlada sklep.", ki pa za ta primer ni primerna. Zakon o delovnih razmerjih (ZDR-1, Ur. l. RS, št. 21/13 in novele) med obveznosti delodajalca šteje tudi obveznost plačila (44. člen ), kamor se glede na 44. člen v povezavi s 130. členom ZDR-1 uvršča tudi povračilo stroškov v zvezi z delom. Za povračilo stroškov torej lahko ugotovimo, da predstavlja pravico delavca in hkrati obveznost delodajalca; ker se pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko določajo samo z zakonom (87. člen Ustave RS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in spremembe, v nadaljevanju URS), morajo biti že na zakonski ravni določeni vsi elementi posamezne pravice ali obveznosti. Bolj kot šesti odstavek 21. člena ZVRS bi prišla v obravnavanem primeru v poštev prvi in drugi odstavek istega člena (ki urejata pravila v zvezi z izdajo uredb), še konkretneje pa – glede na izrecno določilo prvega odstavka 164. člena ZUJF – kolektivna raven. Aneks v nobenem njegovem delu niti ne pooblašča Vlade za enostransko sprejemanje sklepov (delegata potestas non potest delegari – delegirano oz. preneseno pooblastilo ne more biti preneseno naprej), ki bi se nanašali na odločanje o pravicah in obveznostih zaposlenih v javnem sektorju. Enotna obravnava pri tovrstnem odločanju (gl. 3. točko sklepa Vlade) seveda hkrati pomeni tudi samo odločanje.
Za obravnavani sklep Vlade lahko ugotovimo, da neposredno določa način ugotovitve dejanske višine povračila stroškov za vse zaposlene v organih državne uprave in za nedoločeno število ostalih zaposlenih v javnem sektorju (odvisno od delodajalcev, ki bi upoštevali priporočilo Vlade) – in s tem v pravice in obveznosti – kar pomeni, da bi ga morali po njegovi vsebini obravnavati kot podzakonski predpis. Po določbi 154. člena URS morajo biti predpisi objavljeni preden začno veljati. Ustavno sodišče pri presoji podzakonskih pravnih aktov namreč uporablja t.i. materialno stališče – pri presoji podzakonskih aktov je vsebina pomembnejša od forme. V takšnih primerih Ustavno sodišče RS (v primeru izpodbijanja) ugotovi, da »izpodbijani sklep ni začel veljati, ker ni bil objavljen v uradnem glasilu« (glej odlUS, U-I-97/92 z dne 12.11.1992, ko so sindikati izpodbijali sklep vlade in zatrjevali, da bi morale biti plače urejene na kolektivni ravni, podobnost z obravnavanim primerom je očitna).
Kljub takšni ugotovitvi, bi lahko delodajalci uporabljali daljinomer »zemljevid.najdi.si« kot praktično orodje za določanje najkrajše poti. Zahteva po najkrajši poti (za primere uporabe lastnega vozila) je namreč jasno določena v ZUJF oz. aneksih h kolektivnim pogodbam.
Prav tako se pri uporabi omenjenega daljinomera pojavljajo težave bolj praktične narave, povezane s težavnostjo izvajanja v določenih primerih. V našem obravnavanem primeru zaposlenega, mu delodajalec plačuje potne stroške po najkrajši poti, ki poteka čez sosednjo državo (ne uporablja omenjenega daljinomera, ki izračunava poti po RS). Za takšne primere ugotavljamo, da povračila potnih stroškov ne moremo tako ekstenzivno razlagati, saj naš pravni red navadno ne velja za tujino, če pa gre za povračilo stroškov za službeno potovanje v tujino, pa jih predpisi oz. Aneksi urejajo na drugih mestih in zaradi drugih razlogov. Delodajalec ne more od delavca (posredno) zahtevati, da bi prehajal državno mejo, če to ne bi bilo povezano s službenimi potovanji v tujino zaradi nemotenega izvajanja delovnih nalog izven kraja, v katerem v skladu s pogodbo o zaposlitvi opravlja delo. Tudi ZDR samo za takšne primere omenja tujino (gl. 171. člen ZDR). Ker Zakon o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 63/07 in novele) o tem ne govori lahko uporabimo ZDR tudi za javni sektor. Državljan RS ima v tujini (čeprav je le »v tranzitu«) drugačne pravice in obveznosti kot v naši državi, zato ga delodajalec izven navedenega niti posredno ne more siliti, da bi potoval čez ozemlje tuje države, da bi po najkrajši poti prišel na delovno mesto. Na ta način posredno (prek plačevanja manjših stroškov) posega tudi v njegovo svobodo gibanja.
Naslednja težava naj bi bila v napačnem izračunavanju poti, saj naj bi se 'v praksi pokazalo, da omenjena opcija [zemljevid.najdi.si] izračunava pot tudi po kolovoznih, gozdnih, privatnih in peš poteh, kar pa je iz vidika do sedaj doseženih standardov nedopustno' (Sindikat policistov Slovenije, http://www.sindikat-policistov.si/novice/articleid/589/cbmoduleid/443). Že omenjeno stališče Ministrstva za pravosodje in javno upravo glede upoštevanja pešpoti je pravilno do 2 kilometrov oddaljenosti od dejanskega bivanja, kar tudi samo ugotavlja. Če daljinomer v praksi izračunava pešpoti, kolovozne, gozdne in podobne poti čez omenjeno razdaljo, bi bil lahko standard poti tak, kot je predviden za javni prevoz: za javne (lokalne) ceste (opredelitev cest je določena v Zakonu o cestah (ZCes-2, Ur. l. RS, št. 132/22 in novela)).
Težava se lahko pojavi tudi v primerih, ko omenjeni daljinomer ne najde določenega manjšega kraja oz. vasi, medtem ko ga oz. jo najde drug daljinomer (Google Zemljevidi), ali ko pri najdenih krajih pokaže (pri konkretnem preverjanju lokacij s strani avtorja teksta) celo krajšo razdaljo.
V primeru vseh represivnih organov oz. oseb, ki posedujejo službeno orožje in službeno izkaznico, iznos omenjenih predmetov v tujino ni dovoljen, zaradi česar bi bilo tudi nedopustno izračunavanje poti, ki bi potekala po tujini.
Če bi delodajalci v javnem sektorju enostransko upoštevali zgolj razdalje, ugotovljene prek daljinomera »zemljevid.najdi.si«, bi se smisel zahteve po predložitvi pisne izjave za povračilo stroškov prevoza na delo in z dela, izgubila. Prav morebitne spremembe ugotovljene iz predložene pisne izjave in daljinomera najdi.si omogočajo individualno obravnavo posameznih specifik. Določanja višine stroškov se je treba lotiti z vso mero previdnosti in odgovornosti tako s strani zaposlenega kot delodajalca, saj ima slednji glede na določbo 111. člena ZDR možnost izredne odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi kršitve pogodbenih oziroma drugih obveznosti iz delovnega razmerja, ki ima vse znake kaznivega dejanja goljufije, kar velja tudi za neresnične navedbe v izjavi, ki vplivajo na upravičenost do povračila stroškov prevoza na delo in z dela in na višino povračila. Dolžnost zaposlenega je, da opozori (obvesti) na odstopanja, dolžnost delodajalca pa je, da skrbno pretehta razloge za odstopanje.
Sklepno lahko zaključimo, da delodajalci v organih državne uprave in v javnem sektorju zaradi enotne uporabe (ne zaradi sklepa Vlade, ki ga lahko upoštevajo kot priporočilo) lahko uporabljajo daljinomer »zemljevid.najdi.si«, vendar morajo pri tem pokazati veliko mero skrbnosti in občutljivosti za opravičljiva odstopanja. Najkrajša pot za povračilo stroškov ne more potekati čez tujo državo. Glede na paralelo z javnim prevozom, niti čez gozdne ali le-tem podobnimi potmi. To ni bil namen zakonodajalca niti kolektivnih partnerjev.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.
Želite podati svoje mnenje: