Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Povabilo organa (ne)zainteresiranemu stranskemu udeležencu k udeležbi v postopku ali neposredna vključitev v postopek?
Datum odgovora: 2. 8. 2011, pregled 3. 12. 2022
Vprašanje:
Ali je v skladu s 143. členom ZUP dopustno, da upravni organ prizna status stranskega udeleženca osebi brez povabila k priglasitvi udeležbe v postopku oz. brez zahteve stranke za vstop v postopek po 142. členu ZUP (npr. organ neposredno povabi osebo kot stranskega udeleženca na ustno obravnavo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja brez predhodnega povabila k sodelovanju v postopku)?
Odgovor:
Organ mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP), zato je dolžan vsakogar, za katerega meni, da mu pripada položaj stranke ali stranskega udeleženca (tj. stranke v širšem smislu), povabiti naj vstopi v postopek in se ga udeležuje za varstvo svojega pravnega interesa. Za sodelovanje stranskega udeleženca oz. vseh oseb s pravimi interesi mora poskrbeti organ, ki vodi postopek, sicer je kršeno načelo zaslišanja stranke. To organ stori tako, da stranskega udeleženca enako kot glavno stranko, vabi k vsem dejanjem v postopku in mu vroča odpremljene akte. Lahko pa oseba, ki meni, da bi morala imeti status v postopku, sama vloži zahtevo za vstop v postopek, o ugoditvi ali zavrnitvi zahtevka pa s sklepom odloči uradna oseba (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 92).
Če zahteva vstop v postopek nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, uradna oseba, ki vodi postopek, preizkusi, ali ima pravico biti v položaju stranke in o tem izda sklep (prvi odstavek 142. člena ZUP). Zakon v tem primeru ne postavlja jasne razlike med strankami in stranskimi udeleženci (peti odstavek 142. člena ZUP), vendar se je potrebno zavedati, da so posledice nesodelovanje stranke v postopku bistveno drugačne od nesodelovanja stranskega udeleženca (Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 167).
ZUP pa posebej ureja pravila, ki veljajo za vstop stranskega udeleženca v postopek, če ga k udeležbi povabi organ (143. člena ZUP). Ta določba se ne nanaša na stranko v postopku, ki predstavlja nujnega udeleženca (tj. stranka v ožjem smislu po 42. členu ZUP), temveč le na stranskega udeleženca, ki varuje svoje pravice ali pravne koristi. Omenjeni člen izrecno določa: da "organ povabi k udeležbi", ne da organ "lahko" povabi k udeležbi. Se pravi, da zakon ne daje organu diskrecije, da bi sam presodil, ali naj povabi osebe, za katere oceni, da izkazujejo pravni interes, temveč jih mora, saj naj v postopku sodeluje le tisti, ki ima pravno podlago in tudi kumulativno dejansko želi uveljavljati svoje pravice in pravne koristi.
Zakon namreč izrecno določa, da mora organ pred začetkom ugotovitvenega postopka povabiti k udeležbi v postopek vse osebe, za katere ugotovi, da imajo pravni interes za udeležbo. Tako je v konkretnem primeru organ dolžan povabiti osebo kot stranskega udeleženca v postopek pred začetkom ugotovitvenega postopka, kar pomeni pred ustno obravnavo (saj je pomembna možnost predhodne seznanitve z zadevo in dokumentacijo, Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 162). Menimo, da mora organ najprej ugotoviti, kateri subjekti imajo pravni interes v zadevi, jih nato povabiti k udeležbi in šele po njihovem morebitnem pozitivnem odzivu vključiti v postopek. Tako organ ne more začeti oz. voditi meritornega ugotovitvenega in dokaznega postopka, če predhodno ne razčisti, kdo ima v zadevi pravico in! željo imeti položaj stranke. Če je odgovor nikalen ali v danem roku osebe, ki so bile pozvane, ne priglasijo udeležbe, preneha obveznost organa, da zagotavlja udeležbo te osebe v postopku, čeprav bi odločba lahko vplivala na njegove pravice ali pravne koristi (44. člen ZUP ter četrti odstavek 143. člena ZUP), saj je bila osebi dana možnost njihove obrambe, ki pa ni bila izčrpana. Kljub vsemu pa je organ omenjeno osebo dolžan vključiti v postopek, če ta oseba do izdaje odločbe naknadno sama vloži zahtevo/priglasi udeležbo kot vsaka tretja oseba, za vstop v postopek (142. člena ZUP; Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 169).
Bistvo je, da organ zaradi ekonomičnosti postopka in varstva pravnih interesov vključi v postopek stranke in stranske udeležence kot nosilce svojih pravic in pravnih koristi, vendar le če nosilci tako želijo, torej morajo ali smejo tako zahtevati (142. člena ZUP) ali pa se odzovejo na poziv (143. člena ZUP). Saj če se v postopek vključi oseba, ki se ne bi smela (npr. ker se ne želi, kar pomeni, da ob obstoječem pravnem interesu ni dejanskega) gre za napako v postopku, za katero ocenjujemo, da sicer ni bistvena, vendar vpliva na ekonomičnost postopka in vsaj potencialno težje uveljavljanje pravic in pravnih koristi ter obveznosti (ostalih) strank v postopku. Zato mora organ, če ugotovi obstoj pravnih interesov, osebe kot njihove nosilce najprej povabiti k sodelovanju, šele nato pa uvesti meritorni ugotovitveni in dokazni postopek.
Navedena dolžnost organa lahko vpliva na tek rokov, zlasti roka za izdajo odločbe po 222. člen ZUP, saj ta rok teče že od popolne vloge aktivne stranke ali uvedbe postopka po uradni dolžnosti. To velja zlasti ob upoštevanju teka roka za odziv ob fikciji osebne vročitve po 87. členu ZUP šele po 15 dneh od prejema sporočila o prejetem pismu. Vendar je organ, kot že navedeno, dolžan preveriti vprašanja stvarne legitimacije in drugih procesnih predpostavk še pred uvedbo meritornega postopka, čeprav bi navedeno avtomatsko pomenilo, da bo presežen predpisan rok praviloma dveh mesecev za odločitev. Če se ta vprašanja namreč ne razčistijo v postopku na prvi stopnji, bo zadeva postala dokončno in pravnomočno rešena zaradi eventuelnih pritožb in drugih pravnih sredstev, vloženih s strani (potencialnih) stranskih udeležencev oz. glavnih strank, šele naknadno, po izdaji odločbe prve stopnje. Ob večjem številu takih primerov bi zato preuranjeno vključevanje subjektov v postopek na prvi stopnji lahko pomenilo neučinkovit celotni upravni sistem.
Menimo pa, da je mogoče navedeno dilemo preseči tako, da organ z istočasnim dejanjem povabi k udeležbi in že npr. na ustno obravnavo, tako da z isto pošto posreduje evidentiranim nosilcem pravnih interesov tako poziv k priglasitvi v postopku kot vabilo (v istem dokumentu torej poziv k udeležbi in v primeru potrditve priglasitve že vabilo na narok, tako da je npr. rok za priglasitev k udeležbi 3 dni od vročitve, narok pa sklican cca. 19, 20 dni od odpreme pošte). Pred začetkom obravnave bo moral organ preveriti, kdo izmed pozvanih je res priglasil udeležbo. Opozarjamo pa, da bo moral zaradi temeljnih načel varstva pravic strank in zaslišanja organ v primeru, da pozvani priglasi/jo udeležbo v postopku, a poda/jo opravičilo za odsotnost na že sklican narok, paziti, da bo tedaj sklican (ponovni) narok. Zato navedeno postopanje ni nujno učinkovito in v dvomu vseeno priporočamo v zakonu predvideno soslednje: najprej poziv k priglasitvi udeležbe in šele nato sklic ustne obravnave oz. druga dejanja v postopku.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.