Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Postopanje prvostopenjskega organa ob prejemu pritožbe, ko bi bila nova rešitev za stranko neugodna
Datum odgovora: 24. 9. 2012, pregled 11. 12. 2022
Vprašanje:
Upravni organ prve stopnje je izdal odločbo v postopku po uradni dolžnosti (kot recimo pri preračunu pravic iz javnih sredstev), v kateri je upravičencu priznal pravice, a v izreku in po področnem zakonu določil hkrati obremenitev na njegovem premoženju (nepremičnine).
Stranka se je na odločbo pritožila, češ da ni (več) lastnik obremenjenega premoženja, saj ga je izročila sinu. Po področnem zakonu se taka odtujitev šteje kot breme stranki, zato bi ob upoštevanju novo ugotovljenih dejstev (o prodaji premoženja) stranki morali pravico "odvzeti" oz. izdati odločbo, po kateri bi do te pravice ne bila (več) upravičena in bi prejemke prenehala prejemati.
Ali lahko ob vložitvi pritožbe prvostopenjski organ izda novo odločbo stranki v breme, torej manj ugodno oz. neugodno glede na izpodbijano, ali lahko o tem odloča le drugostopenjski organ?
Odgovor:
Upravni postopek se mora voditi zakonito in ekonomično (gl. predvsem 6. člen ZUP, 7. člen ZUP in 14. člen ZUP), da se učinkovito zavaruje pravice strank in javni interes. Javni interes prek pogojev za pridobitev pravic določa področna zakonodaja (več Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2018, str. 40 in povezane). Slednje je poudarjeno pomembno v postopkih po uradni dolžnosti, ki se vodijo ravno zaradi zaščite javne koristi (npr. prejema socialnih pomoči le in samo res ogroženim posameznikom). Če oz. kolikor veljavni področni zakon omejuje pravice poleg pogojev za njihovo pridobitev še z naknadnimi nalogi, ki se po 213. členom ZUP zavedejo v odločbi v izreku in pridobijo dokončnost, izvršljivost in pravnomočnost, mora upravni organ to posebej skrbno upoštevati, da zadosti namenu oblikovanja upravnopravnega razmerja.
Če področni zakon določa več možnih upravičenj, kot to velja npr. za Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS, Ur. l. RS, št. 62/10 in novele) se javni interes izraža tudi v vrstnem redu teh pravic oz. povezanosti med njimi, saj stranka tedaj ne more povsem prosto razpolagati z njimi in dejavniki, ki vplivajo na njihovo priznanje (prim. Kovač in Remic, Pravna in socialna varnost uveljavljanja pravic iz javnih sredstev - izbrani upravno-procesni problemi, referat na Dnevih slovenske uprave, 20.-21. 9. 2012).
Načeli zakonitosti (120. člen Ustave RS in 6. člen ZUP) in materialne resnice prek (posebnega) ugotovitvenega postopka (gl. 8. člen ZUP, 146. člen ZUP) terjata, da se prizna pravice izključno glede na z gotovostjo ugotovljena merodajna dejstva in okoliščine. Če področni zakon določa, da določeno razpolaganje stranke (npr. odtujitev premoženja z izročilno pogodbo brez izgovorjenih koristi preužitka ipd.) pomeni oteževalno okoliščino, zaradi katere se npr. to premoženje šteje v maso, katere izračun pomeni, da do socialnovarstvenega prejemka ni upravičena, mora organ postopati tako.
To velja v določenih primerih (gl. sp.) tudi, kolikor se merodajna dejstva v postopku do izdaje odločbe spregleda (npr. ker pravkar izveden prenos lastninske pravice na nepremičninah še ni zaveden v zemljiški knjigi), čeprav bi moral organ prve stopnje prek posebnega ugotovitvenega postopka in spoštovanja načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP) prednostno te okoliščine ugotoviti in preveriti pred izdajo odločbe. Stranka je tako v danem primeru upravičeno vložila pritožbo na temelju nepravilno oz. nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja (gl. 237. člen ZUP).
Po določilih ZUP o stvarni pristojnosti odločanja v pritožbenem postopku je glede na načelo devolutivnosti praviloma pristojen vsebinsko odločati o utemeljenosti pritožbe le organ druge stopnje, ne pa izdajatelj prvostopenjske odločbe. Izjemo od navedenega predstavlja institut nadomestne odločbe, ki se po ZUP izda na podlagi pritožbe s strani prvostopenjskega organa, ker tako usmerjata načeli varstva pravic strank in javne koristi ter ekonomičnosti (da se zadeva po nepotrebnem ne prenaša s prve stopnje na drugo, nato nazaj na prvo itd.). Po ZUP organ prve stopnje kot izdajatelj izpodbijane odločbe v položaju utemeljene pritožbe lahko izda nadomestno odločbo, če "spozna, da je pritožba utemeljena", v skladu z 242. členom ZUP ali 243. členom ZUP ali 244. členom ZUP. Nadomestna odločba je za pritožnika lahko torej tudi vsebinsko neugodna, pomembno je, da je v skladu z načeli zakonitosti in materialne resnice.
Prvostopenjski organ torej lahko in celo mora sam izdati v pritožbenem postopku novo odločbo, čeprav neugodno glede na izpodbijano, toda ob pogojih, da se sledi pritožbenemu razlogu stranke in da v primeru nove pritožbe zoper nadomestno odločbo prvostopenjski organ takoj po uspešnem formalnem preizkusu pritožbo odstopi drugostopenjskemu organu (v skladu s četrtim odstavkom 243. člena ZUP), saj ni dovoljeno izdati nadomestne določbe v isti zadevi več kot enkrat.
Stranki se torej tudi v pritožbenem postopku glede na naravo upravnega postopka, ki primarno stremi k zaščiti javnega interesa, lahko odloči v breme, tako da je nova odločba neugodna glede na prvotno izdano in izpodbijano,s strani prvostopenjskega organa v postopku izdaje nadomestne odločbe. V izreku nadomestne odločbe se prejšnjo odpravi oz. izrecno navede, da nova odločba prejšnjo nadomešča (od dneva izdaje prve, z učinkom za nazaj).
Naj dodamo, da pa ZUP kljub navedenemu varstvu javne koristi in načelu materialne resnice izrecno omejuje pooblastila drugostopenjskega organa, tako da kljub napačno upoštevanim dejstvom ob izdaji odločbi, pritožbeni organ lahko poseže v odločbo v breme stranke po 253. členu ZUP samo v primeru razlogov za uporabo nekaterih izrednih pravnih sredstev, med katerimi napačno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ni, ampak poleg postopkovnih napak le napačna raba materilanega zakona. Če bi se torej stranka ali drug legitimiran subjekt v danem primeru ne pritožil ali pa bi organ prve stopnje ne presodil, da je vložena pritožba utemeljena in postopal po pravilih nadomestne odločbe, bi po ZUP obveljala prvotna odločitev, stranki v korist, razen kolikor področni zakona (kar pa velja ravno npr. za ZUPJS) ne bi določal posebne t. i. neprave obnove postopka oz. razveljavitve napačne odločbe.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.